Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, его отличие от административно-правового статуса гражданина РФ
Легальные определения понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» содержатся в ст.2 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[1]:
- Иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства (абз.1 ст.2 Закона).
- Лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства (абз.2 ст.2 Закона).[2]
В целях Закона понятие "иностранный гражданин" включает в себя понятие "лицо без гражданства", за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан (п.2 ст.2 Закона).
Таким образом, для двух категорий «лиц» установлен по общему правилу единый правовой режим, за исключением случаев, когда это прямо обговорено законодателем.
Аналогичное «решение» мы находим и в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают[3], ст.1 которой устанавливает, что термин "иностранец" означает, с должным учетом положений Декларации, любое лицо, не являющееся гражданином государства, в котором оно находится.
Основные права, свободы и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации устанавливаются в соответствии с основами правового положения личности[4].
Основы правового положения личности - это наиболее существенные отношения между обществом, государством и личностью. Институт основ правового положения личности строится на принципах единства прав и обязанностей, равенства и гарантированности прав личности. Главными компонентами этого института являются:
- гражданство;
- основные права, свободы и обязанности личности.
На иностранцев и апатридов, проживающих в России, распространяются многие социально-экономические и культурные права, но эти лица ограничиваются в отдельных политических правах.
Допускается признание двойного гражданства, т.е. возможности гражданина РФ одновременно иметь гражданство другого государства. Граждане, имеющие также иное гражданство, не могут на этом основании ограничиваться в правах и уклоняться от выполнения обязанностей.
Как отмечалось, на территории России проживают не только ее граждане. Поэтому Конституция закрепляет понятие прав человека и гражданина, имея в виду, что статус граждан и неграждан различен. Права и обязанности гражданина России шире, чем права человека.
В целом же, говоря об основных, т.е. закрепленных в Конституции, правах и свободах личности, необходимо учитывать их особую юридическую природу. Главные их отличия от прав, свобод и обязанностей, закрепляемых в текущем законодательстве, заключается в следующем:
- конституционные права и свободы составляют ядро правового статуса личности и лежат в основе прав, закрепляемых текущим законодательством, нормами других отраслей права;
- они принадлежат личности независимо от ее индивидуальных особенностей;
- они для всех равны;
- они не приобретаются и не отчуждаются по волеизъявлению физического лица. Права человека принадлежат ему в силу самого факта его рождения; права гражданина - не только в силу его рождения, но и в силу его гражданства;
- основные права, свободы и обязанности заключаются в Конституции, т.е. в правовом акте, имеющем высшую юридическую силу.
В зависимости от интересов и физического лица, и его участия в жизни общества, и государства основные права и свободы делятся на личные, политические, социально-экономические и культурные.
Личные права и свободы обеспечивают охрану его жизни, удовлетворение личных потребностей. К ним, в частности, относятся право на жизнь, на охрану личного достоинства, на неприкосновенность личности, жилища, частной жизни.
К политическим правам и свободам иностранных граждан и апатридов относятся также право на информацию, свобода собраний, уличных шествий и др.
Социально-экономические права и свободы - это право частной собственности, свобода предпринимательской деятельности, право на труд, на забастовку, на отдых, на социальное обеспечение, на жилище, на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду и т.д.
Основные конституционные обязанности - это конституционно закрепленные и охраняемые правовой ответственностью требования, которые предъявляются к поведению любых лиц, находящихся на территории государства, либо только к поведению собственных граждан, независимо от места их нахождения, в связи с необходимостью их участия в обеспечении интересов общества, государства, других граждан.
Конституция РФ возлагает на всех обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы (п. 2 ст. 15).
Согласно ст. 57 Конституции РФ «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы».
Ст. 58 Конституции РФ устанавливает обязанность каждого «сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам».
Гарантии основных прав, свобод и обязанностей - это условия и средства, обеспечивающие их реализацию. Важнейшие из них - судебная защита и процессуальные гарантии, право жалобы, прокурорский надзор, правомерная деятельность органов государственной власти и управления, право политического убежища, парламентского уполномоченного по правам человека. Главные же условия эффективной реализации основных прав, свобод, обязанностей и их конституционных гарантий в целом определяется тем уровнем демократии, который достигнут обществом и государством, а также их экономическими возможностями[5].
Статья 31 Конституции не предусматривает право иностранцев проводить собрания, организовывать митинги и демонстрации.
В силу ст. 32 иностранные граждане не имеют права:
- участвовать в управлении делами государства;
- участвовать в референдумах, выборах;
- избираться в органы государственной власти и самоуправления;
- состоять на государственной службе;
- участвовать в осуществлении правосудия.
Иностранные граждане не могут направлять обращения в органы государственного и местного самоуправления (ст. 33 Конституции).
Согласно ст. 36 Конституции, иностранные граждане не вправе иметь в частной собственности землю.[6]
На граждан иностранного государства, согласно ст. 59 Конституции, не распространяется обязанность несения воинской службы, а также нормы ст. 61 и 62 Конституции относительно высылки за пределы Российской Федерации и получения двойного гражданства.
С принятием Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" можно говорить о двух категориях иностранных граждан и апатридов - иностранные граждане и лица без гражданства государств, входивших в состав СССР и так называемого дальнего зарубежья.
Иностранные граждане и лица без гражданства в принципе равны в правах и обязанностях с гражданами Российской Федерации. Они только обязаны в трехдневный срок зарегистрироваться по месту своего пребывания в территориальном органе федерального органа исполнительной власти. Но есть такие территории, организации и объекты, которые закрыты для свободного посещения, и въезжать туда можно только по специальным разрешениям. В этом состоит ограничение.
Правовое положение постоянно проживающих, временно проживающих и временно пребывающих в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства различно. Их права на постоянное проживание в РФ, на свободный выезд и въезд подтверждает вид на жительство. Для лица без гражданства он одновременно удостоверяет личность. Вид на жительство выдается по заявлению, сроком на пять лет, территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел. Продлевать его можно сколько угодно раз.
Для регулирования процессов въезда и пребывания в РФ правительством ежегодно утверждаются квоты. Это разрешение оформляется в виде отметки в документе, удостоверяющем личность, либо выдается отдельным документом. Срок его действия - три года.[7]
Гражданам, родившимся на территории РСФСР и имевшим в прошлом гражданство СССР, или родившимся на территории РФ, разрешения на временное проживание выдаются без учета квоты.
Временно пребывающие граждане обязаны выехать из РФ по истечении срока действия визы. Если таковая отсутствует - в течение девяноста суток, если на момент истечения срока не получено разрешение на продление прибывания.
Некоторые особенности трудоустройства иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ устанавливает ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". По общему правилу, чтобы трудоустроить таких граждан, необходимо получить специальное разрешение. Однако оно не требуется, например, если: иностранный гражданин или лицо без гражданства постоянно или временно проживает в РФ; является аккредитованным в РФ журналистом; обучается в РФ и выполняет работы в течение каникул или работает в свободное от учебы время в составе учебно-вспомогательного персонала в том образовательном учреждении, в котором обучается.
Иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, а также участвовать в референдумах РФ. На них не распространяется всеобщая воинская обязанность.
Дееспособные иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие восемнадцати лет и претендующие на приобретение в полном объеме правового статуса гражданина РФ, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство РФ. Для тех, кто прибыл к нам после 1 июля 2002 г., обязательно условие: нужно непрерывно проживать на территории РФ в течение пяти лет со дня получения вида на жительство.