Некоторые авторы считают, что существование национальных автономий прямо нарушает гражданские права россиян, разрушает единое правовое пространство и лучший вариант – это переход к национально-культурной автономии[24]. В.Е. Чиркин считает, что структура федерации не должна быть связана с этническим, национальным составом, и при созданием субъектов следует руководствоваться комплексно-территориальным подходом, используя при этом не только этнические, но и исторические, географические и иные наименования для субъектов федерации[25]. Вызывает в связи с этим опасения некоторые положения проекта документа, подготовленного возглавляемым В. Яковлевым Министерством регионального развития, – поправок к концепции государственной политики, утвержденной еще в 1996 г. Указом Б.Н. Ельцина. Согласно этому документу традиционная идея единого многонационального общества должна быть дополнена «консолидирующей ролью русского народа». Таким образом, как правильно указывает М. Глобачев, понятие «государствообразующей нации», прежде имевшее хождение лишь в записках частнопрактикующих патриотов, впервые в постсоветской России может обрести и – обретет, скорее всего – совершенно официальную легитимность. Из прочих новаций стоит упомянуть отказ авторов от раздела «Совершенствование федеративных отношений». Магистральная тенденция проекта: никаких суверенитетов по этническому признаку, зато разных виньеток в духе «этнокультурно» социализации можно подбавить и побольше[26].
Об укреплении унитаристских тенденций свидетельствует также учреждение федеральных округов, что, во-первых, не предусмотрено Конституцией РФ и, во-вторых, практика действия органов власти округов, прежде всего полномочных представителей, вызывает сомнения в их эффективности. К элементам выстраивания вертикали власти следует отнести и реформирование Совета Федерации, состоящему из назначаемых чиновников и бизнесменов, состав которого определяется в политическом «торге» Кремля с регионами. Главы и спикеры регионов перешли в чисто совещательный Государственный совет и Совет законодателей. Появились правовые инструменты, позволяющие Президенту отстранять губернаторов без объяснения причин. Выдвигается в последнее время идея назначения временных финансовых администраций в дотационных регионах, что явно ущемляет права субъектов РФ.
Очень остро стоит вопрос о равноправии, равенстве субъектов РФ. Эта проблема вытекает из проблемы вида федерации – выделяют обычно симметричную и асимметричную федерации. Сторонники симметричной федерации утверждают, что федерация – союз равноправных по конституционному статусу субъектов, поэтому федерация может быть только симметричной. Однако они не считают, что круг предметов ведения и полномочий различных субъектов должен быть одинаков. Получается, что одинаковые по статусу в соответствии с Конституцией РФ субъекты имеют различный объем полномочий, что выглядит явно нелогично.
Сторонники асимметричной федерации полагают, что разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты федерации обладают разными правами. В нашей стране и юридически, и фактически существует асимметричная федерация. Юридически асимметрия выражается в том, что республики действуют, например, на основе собственной конституции, а края и области – на основе уставов, в республиках образуются конституционные суды, а в краях и областях допускается создание уставных судов и т.д. Юридическое неравенство субъектов РФ выражается также в том, что Центр с отдельными субъектами РФ заключил договора о разграничении предметов ведения и полномочий, согласно которым отдельные субъекты РФ получили определенные привилегии, например, Башкортостан, Татарстан и др. Не все субъекты РФ обладают равной финансовой самостоятельностью.
В целях ликвидации юридического и фактического неравенства субъектов РФ необходимо осуществить ряд мер: постепенно отказаться от регулирования отношений между Центром и субъектами РФ на основе договоров и соглашений, необходимо решить вопрос со «сложносоставными» субъектами РФ, т.е. теми, кто включает в себя других субъектов РФ. «Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, – справедливо замечает В.Е. Чиркин, – представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике»[27]. В контексте выравнивания правового статуса субъектов РФ некоторые авторы предлагают укрупнить отдельные субъекты и сформировать такие субъекты, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Черноземье, Урал, Дальний Восток, сократить количество субъектов до 30 – 50.
Администрация Президента РФ говорит о необходимости сокращения количества субъектов, но ставить в равное положение такие субъекты, как Татарстан, Башкортостан, Самарская, Саратовская, Нижегородская области и автономные округа или некоторые области Центрального Нечерноземья совершенно несправедливо. В связи с этим необходимо согласиться с предложением некоторых ученых разработать модель оптимального государственного устройства с учетом исторических особенностей страны, экономических законов, математической теории оптимизации и др.[28]
Итак, если в настоящий момент проанализировать Российскую Федерацию, с точки зрения минимального набора критериев федеративного государства, то можно сделать вывод, что Россия так и не стала федерацией, а еще более от нее отдалилась. В России не развиты следующие обязательные признаки Федерации:
1) наличие у субъектов Федерации системы собственных органов государственной власти, которая ими самостоятельно установлена и сформирована (так как система органов государственной власти установлена федеральным законом, на федеральном уровне четко регулируется порядок их формирования, функционирования и прекращения деятельности, высока роль федеральных органов государственной власти в процессе формирования и прекращения деятельности органов государственной власти субъектов Федерации);
2) разграничение предметов ведения и компетенции между Федерацией и ее субъектами на основании конституционных актов и договоров (так как субъекты Федерации обладают минимальными полномочиями, Федерация периодически вмешивается в эти незначительные сферы ведения субъектов, разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется часто изменяющимися федеральными законами, возможность договорного разграничения полномочий на практике сведена законодателем к минимуму – путем усложнения процедуры).
Россия является самым крупным по территории государством (охватывает почти все климатические пояса), в котором проживает огромное количество различных национальностей, народностей, этносов, т.е. в Российской Федерации существуют все предпосылки для создания федеративного государства, функционирующего исходя из национальных, культурных традиций проживающего в ней населения, а также географических особенностей ее обширной территории. Таким образом, Россия должна быть федерацией, действующей на основе конституционных принципов, чтобы учитывать особенности ее территорий и населения. Для этого необходимо серьезное реформирование сложившихся в настоящее время федеративных отношений.
Форма государственного устройства – национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами и государственной власти. Организация государства рассматривается с точки зрения распределения государственной власти и государственного суверенитета в центре и на местах, их разделения между составными частями государства.
Форма государственного устройства показывает:
- из каких частей состоит внутренняя структура государства;
- каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения их
органов;
- как строятся отношения между центральными и местными государственными органами;
- в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на территории данного государства.
По форме государственного устройства все государства можно подразделить на три основные группы: федеративные, конфедеративные и унитарные.
На сегодняшний день выработаны лишь две формы организации
многонациональных государств – унитарная и федеративная. При унитаризме все решения, как внутригосударственной, так и во внешней сфере являются прерогатива одной единой, центральной власти. Федерализм предполагает ту или иную степень самостоятельности национальных образований, входящих в состав единого государства.
Что же касается конфедерации, то речь в этом случае идет о межгосударственных образованиях. Иными словами, это союз государств, объединившихся с определенными целями и для решения определенных задач, но сохранившие полную независимость. Нельзя отрицать, что участники конфедерации делегировали часть своих прав конфедеративной власти, но решения этой власти могут вступить в силу лишь с одобрения всех членов конфедерации.
Конституция Российской Федерации 1993 года провозглашает Россию федеративным государством. Российский федерализм – это далеко не беспроблемная категория, это та реальность, которая имеет на сегодняшний день ряд нерешенных аспектов. И это касается как формы, так и содержания федеративных отношений в России, сохранения ее территориальной целостности.
Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны.