Если губернатор не сочтет нужным утверждать решение земства, то дело не представляется, как было прежде, на вторичное обсуждение земского собрания или на разрешение сената. Оно направляется на рассмотрение нового органа надзора за земскими учреждениями - губернского по земским и городским делам присутствия, состоящего под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена, избираемого губернским собранием из членов управы или гласных. Но если губернатор не соглашается с решением большинства членов присутствия, то он представляет дело на усмотрение министра внутренних дел.
Губернатору, как и раньше, Положением 1890 года предоставлено право приостанавливать постановления земских собраний. Однако вместо недельного установлен двухнедельный срок такого приостановления. Поводами к приостановлению служат как несоответствие акта закону, так и его нецелесообразность. Причем окончательное решение об отмене незаконных постановлений предоставлено сенату, а нецелесообразных - государственному совету и комитету министров.[с.50]
Такой же строгий надзор был установлен и за городским самоуправлением. [с.50] Все постановления городских дум и земских собраний представлялись губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, если найдет их незаконными или нецелесообразными. Вопросы о незаконности думских постановлений разрешаются в том же порядке, как по земскому самоуправлению - губернским присутствием и сенатом. Вопросы о нецелесообразности постановлений городских дум решаются в том же порядке, что и постановления земских дум только в том случае, если речь идет о повышении городского обложения против определяемого думой размера. В других случаях установленный для отмены нецелесообразных постановлений земских собраний порядок применялся только для столиц, губернских и областных городов, городов, составляющих градоначальство, и для тех уездных городов, которые внесены в особое расписание, составляемое министром внутренних дел и утверждаемое царем по предложению комитета министров.
Постановления городских дум по ряду вопросов требовали утверждения губернатора или министра внутренних дел. В этом отношении не все города была поставлены в одинаковые условия. Проводилось различие между столицами, губернскими, областными, градоначальственными и остальными городами так, что круг дел, постановления по которым требуют министерского утверждения, был шире для губернских городов, чем для остальных и еще шире - для столиц.[с.50]
Поначалу земские собрания и городские думы не имели права издания общеобязательных решений. Затем сначала городские, потом и земские, главным образом губернские, собрания такое право получили. Причем обязательную силу эти решения приобретали не иначе как с утверждения правительственной власти.
Вся история деятельности земских и городских учреждений самоуправления в России в рассматриваемый период характерна их постоянными конфликтами с правительственными установлениями. Споры велись по поводу расширения источников земских доходов, об отмене правительственного утверждения председателей управ и права губернатора не утверждать некоторые постановления земских собраний и управ, предметов ведения земств и др.. Далеко не всегда земства в этих спорах и конфликтах оказывалось победителями. И все-таки благодаря воле, настойчивости, готовности при всех условиях добиваться практических целей, земство постепенно утверждало в обществе и в правительственных сферах понимание того, что исполнение казенных повинностей вовсе не является основной его задачей, и что оно может принести государству и россиянам гораздо больше пользы, решая и Другие проблемы.
Земствам принадлежит главная заслуга в организации медицинской помощи в деревне. Со второй половины 80-х годов утверждается система земских медицинских стационаров: больницы в уездных городах, лечебницы с кроватями и приемным покоем для амбулаторных больных в больших селениях - центрах медицинских участков. Лечебно-профилактическая служба со временем выросла у земств в самостоятельную отрасль.[с.51]
До 1864 года в России почти не было сельских школ. К 1910 году существовало уже около 28 тысяч земских школ. Это стало возможным не только за счет земских средств, которые росли в сметах земских учреждений, но и за счет единовременных дотаций на народное образование, выделяемых правительством земствам и городам после революции 1905-1907 годов. Благодаря заботам земств была создана сеть библиотек. В 1898 году было более 2 тысяч школьных и 3 тысяч внешкольных библиотек, а к 1910 году - всего более 30 тысяч. Земства помогали развитию мелкой земледельческой и кустарно-ремесленной промышленности. В ряде земств создавались специальные капиталы для помощи обезземелившимся крестьянам. Агрономическая служба к 1910 году была налажена в 310 уездах. Около 1500 земских агрономов помогали крестьянским хозяйствам.[с.51]
Сделано было немало. И самое удивительное, что сделано при полном отсутствии в арсенале земств принудительных мер. Это были учреждения "с компетенцией, но без власти". Решения земских учреждений, кроме небольшого их круга, не были обязательными для населения. В сущности, две причины способствовали достижению довольно внушительных по тому времени результатов. Об одной уже было сказано - это энтузиазм и преданность делу земских деятелей, особенно из среды интеллигенции. Вторая причина - в наличии у земств особой власти - власти экономической, власти денег. В условиях товарно-рыночного хозяйства, действуя как юридические лица, защищенные гражданско-правовыми установлениями, земства командовали деньгами, которые сами делали свое дело без понуканий и административных принуждений.
Отсюда можно сделать глобальный вывод, основанный на опыте не только российского земства - местное самоуправление, реальное, настоящее - это дитя рынка. Не случайно оно развивалось в России в классическом для местного самоуправления направлении по мере становления здесь капиталистического общества. Его социальную основу составляли хозяева - собственники самого разного калибра и характера. И несмотря на сопротивление царского чиновничества, палки, вставляемые им в колеса самоуправления, реакционные сословные ограничения и традиции, оно неуклонно завоевывало усилиями людей "нового призыва" все более широкие позиции.[с.52]
К сожалению, местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного правления. Не будем забывать - даже территориально земское и городское самоуправление было введено в России главным образом в коренных ее губерниях. Его вплоть до февральской революции не было в Сибири, Туркестане, на Кавказе, в западных губерниях. Застряли в царских канцеляриях и идеи либеральных земцев о введении так называемой "мелкой земской единицы", то есть об утверждении земств в волостях. Таким образом, система земских учреждений оказалась недостроенной в низовом ее звене. В волостях командовали земские начальники, появившиеся здесь в соответствии с Положением 1889 года, установившие надзор над всеми установлениями крестьянских обществ и заменившие собой мировых судей.
Временному правительству, созданному в результате февральской буржуазно-демократической революции, пришлось браться за достройку местного самоуправления. Хотя принятым этим правительством законодательным актам о местном самоуправлении не суждено было осуществиться, само направление их, идейное содержание весьма характерно. Кроме того, что местное самоуправление вводилось согласно предписаниям Временного правительства повсеместно, завершена была система органов этого самоуправления. Учреждалось волостное земство, самоуправление вводилось также в железнодорожных, пристанционных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых и даже дачных поселках, если там имелись достаточно выраженные местные потребности. Для староземских губерний, где земское хозяйство тесно срослось с городским, определялись условия выделения городов из земства. Местное самоуправление, таким образом, приближалось к населению. Но это была не единственная черта новой реформы.[с.53]