Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от административного произвола. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей,
контроля за государственной администрацией – необходимое условие превращения полицейского права в административное.
Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер. Это означает прежде всего опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в первую очередь, как считалось ранее. К сожалению, именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное преобладало над индивидуальным.
Административное право – самостоятельная отрасль правовой системы. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования.
Административное право регулирует сферу управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц (правительства,
министерств, ведомств, президентских структур, предприятий, учреждений, местных администраций). Для осуществления своих оперативных функций все субъекты указанной деятельности наделяются необходимыми полномочиями, компетенцией. Объектами управления выступают экономика, наука, культура, образование, здравоохранение, оборона, правопорядок, охрана прав граждан и т.д. Основной метод - власть и подчинение, императивные приказы, указания, иерархия, субординация по службе, ответственность за порученный участок.
Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, дознание и предварительное расследование – уголовно-процессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансовыми, - финансовое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести следующее уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права РФ.
Таким образом, административное право - одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений.
Административное право - очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.
Административное, государственное, гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. В административном праве содержится исходная правовая материя, в той или иной степени используемая в ряде других отраслей. Вокруг него группируются финансовое, земельное, экологическое право, т.е. оно стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие отношения и в которых широко используется административно-правовой метод регулирования.
Вопрос 2. Охарактеризуйте систему административного права.
Под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое, о раскрытии единого во множестве. Система административного права есть такое распределение нормативного материала и построение его, которое позволяет наглядно увидеть различные блоки (части) данной отрасли в их единстве. Говоря по-другому, система административного права - это научно организованная совокупность правовых норм, распределенных по группам - правовым институтам, сведенным в подотрасли, которые образуют отрасль - целостное нормативное образование.
Дать наглядный обзор административного права, позволяющий легко ориентироваться в нем при его изучении, научной разработке, при его применении - важнейшая теоретическая и практическая задача. Проблема системы административного права также тесно связана с кодификацией административного законодательства, которая должна осуществляться на основе правильного распределения нормативного материала. Недаром известный русский правовед Г.Ф.Шершеневич отмечал, что "теоретические, педагогические и практические причины приводят к необходимости расчленить действующее право по отделам"[4].
Однако состояние исследования вопроса о системе административного права в царской, советской и современной юридической литературе трудно признать удовлетворительным. Проведенные в 1938-1941 и 1956-1959 гг. дискуссии о предмете и системе права свелись в основном к дискуссии о предмете отдельных отраслей права. О системе же права говорилось вскользь.
Как отмечает К.С.Бельский, существует ряд недочетов в позициях авторов, писавших о системе административного права.
Во-первых, в отдельных научных исследованиях (в частности, в монографии известного ученого-административиста царской России Э.Н.Берендтса по названием "Опыт системы административного права", Ярославль, 1898) смешивался вопрос о системе отрасли права с вопросом о системе науки административного права. Во-вторых, в советский науке административного права имело место мнение, согласно которому речь может идти о едином критерии построения административного права и, стало быть, о единой системе отрасли. Между тем при построении системы отрасли права можно использовать различные классификационные критерии, опирающиеся на объективные правовые реальности. В-третьих, одностороннее представление о предмете административного права как о круге исключительно государственно-управленческих отношений затрудняло поиски оптимальной системы, которая выражала бы самым точным образом структурные качества отрасли и давала бы ее наиболее полную картину[5].
В теории права С.С.Алексеев справедливо отмечает, что исследование системы отрасли права необходимо начинать с предварительного решения вопроса о ее структурных элементах и критериях построения системы[6]. Под структурой системы понимается единство элементного состава системы и взаимодействие составляющих ее элементов. Структура - это способ связи элементов в системе, обеспечивающих ее направленное функционирование и устойчивость. При анализе системы отрасли права следует выделять структурные элементы двух и даже трех уровней: а) административного права как отрасли в целом, которая расчленяется на самостоятельные подсистемы или подотрасли; б) каждой подотрасли, в свою очередь расчленяемой на структурные элементы - правовые институты; в) отдельного правового института, складывающегося из правовых предписаний - норм. Структурные элементы оказывают непосредственное воздействие на построение системы административного права, на ее общий вид и панораму.
Понимая под системой административного права распределение юридических норм по правовым институтам и подотраслям, а затем их построение в единое нормативное образование, необходимо сказать, что такого рода дифференциации и построения возможны на основе различных классификационных критериев. А так как таких критериев может быть несколько, то правильнее говорить не о системе, а о системах административного права. Наличие ряда систем характеризует и другие отрасли права. Например, наука гражданского права знает две системы расположения гражданско-правовых норм: институционную и пандектную.
Система российского административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.)
Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят пять групп институтов (подотраслей):
1) Регулирующих административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права);
2) регулирующих основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);
3) регулирующих административно-правовой статус негосударственных организаций;
4) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;
5) регулирующих принуждение по административному праву.
В особенной части административного права четыре подотрасли, объединяющие нормы:
1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность;
2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;
3) регулирующие ее социально-культурную деятельность;
4) регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных связей с другими странами (внешних связей).