Впервые термин "подведомственность" в советском процессуальном законодательстве появляется в 1923 г. в Правилах о производстве дел в Высшей Арбитражной Комиссии при Совете Труда и Обороны и местных арбитражных комиссиях, которые разрешали споры в судебном присутствии. Институт подведомственности в советском гражданском процессе был связан как с деятельностью государственных, так и с функционированием общественных органов, каждый из которых имел возможность рассматривать или разрешать те вопросы, которые были отнесены к их ведению. Поэтому подведомственность дел судебным органам понимали как "разграничение компетенции между ними, с одной стороны, и иными государственными и общественными органами - с другой, по рассмотрению и разрешению гражданских дел"[140].
Современное российское законодательство, основанное на Конституции РФ и международных стандартах, закрепило правило о том, что правосудие может осуществлять только суд. Исходя из этого такая функция подведомственности, как разграничение полномочий между государственными, прежде всего судебными, органами и общественными, в настоящее время потеряла свою актуальность. Безусловное признание современным российским правом приоритета суда как органа, принимающего обязательное решение по вопросам, связанным с правами и свободами человека, повлекло и определенные терминологические изменения. С учетом ст. 46 и 126 Конституции РФ термин "подведомственность" фактически был заменен "подсудностью"[141], на основе которой конкретные категории дел (дела) входят в компетенцию соответствующего звена судебной системы. Единственным общественным органом, который в соответствии со ст. 3 ГПК РФ может разрешать, но только по соглашению сторон, подведомственный суду спор, возникающий из гражданских правоотношений, до принятия судом первой инстанции судебного постановления, которым заканчивается рассмотрение гражданского дела по существу, может быть только третейский суд, то есть действует известный европейскому праву принцип «свободного ограничения своего права».
В ст. 22 ГПК РФ установлены общие правила подведомственности (или точнее предметной подсудности), однако, определение данному правовому институту не дано. Правильнее рассматривать подведомственность как одно из проявлений понятия "компетенция" применительно к юрисдикционным органам (то есть к одному из видов государственных органов), разрешающим споры о праве и иные правовые коллизии[142]. При этом подведомственность выступает в качестве межотраслевого института права, выполняющего функции распределительного механизма юридических дел между различными юрисдикционными органами[143]. Правила о разграничении подведомственности позволяют распределить дела между юрисдикционными органами, относя подавляющую их часть к компетенции суда общей юрисдикции. Но внутри гражданского процесса эта компетенция является лишь условием наделения судов различных инстанций специальной способностью иметь процессуальные права и выполнять процессуальные обязанности.
Таким образом, термин "подведомственность" употребляется в теории и в практике применения процессуального права в следующих значениях.
Во-первых, как свойство гражданского дела - его признак, определяющий, какой юрисдикционный (судебный) орган должен принять дело к рассмотрению и разрешению.
Во-вторых, как свойство самого юрисдикционного органа (правоспособность) - часть его компетенции[144].
В-третьих, как институт процессуального права, т.е. совокупность норм соответствующей отрасли процессуального права.
И, в-четвертых, как основание права на обращение за судебной защитой.
Коллизии подведомственности. Говоря о нормативном закреплении норм о подведомственности, следует иметь в виду, что подведомственность дел по спорам о праве судам общей юрисдикции определяется следующим образом: суды рассматривают все дела, за исключением тех, которые относятся к ведению арбитражных судов и Конституционного Суда РФ. Подведомственность дел, не связанных со спорами о праве, решается на основе Конституции РФ и иных законов, устанавливающих, к компетенции какого органа власти отнесено решение того или иного юридического вопроса.
Сегодня такие перечни содержатся в ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[145], ст. 10, 24 и 36 ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»[146], а также в ст. 3 ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»[147]. Перечислить все законодательные акты, устанавливающие подведомственность суду тех или иных дел, очень сложно, да и в этом нет необходимости.
С другой стороны, процессуальные акты (например, ст. 22 - 27 ГПК РФ) также содержат исчерпывающее описание компетенции судов того или иного уровня. В этом случае нормы процессуальных законов имеют вторичное значение, а основные параметры компетенции судов должны быть определены на уровне федерального конституционного закона (естественно, имеется в виду конкретное решение вопроса о распределении универсальной судебной компетенции между теми или иными родами и видами судов). Это замечание имеет значение в современных условиях постольку, поскольку пока отсутствует детальный акт, регулирующий вопросы организации судов общей юрисдикции[148].
Нормы, разграничивающие подведомственность дел между судебными органами, принимались в разное время, не всегда детально увязывались между собой, и на сегодняшний день они содержатся в ряде актов процессуального и материального законодательства, что приводит к сложностям при поиске данных норм и разрешении проблем их противоречия. Возникновение указанных проблем, по нашему мнению, обусловлено динамичным развитием и становлением судебной власти. Этот процесс сопровождается неизбежным расширением подведомственности судебной власти, которая осуществляется в последние годы[149]. Активный процесс формирования судебной власти без достаточно четкого регулирования предметной компетенции подсудебных систем на сегодняшний день привел к размыванию критериев, призванных разграничить подведомственность дел разным судам. В результате трудности в вопросе определения подведомственности тех или иных дел стали испытывать не только истцы, не имеющие юридического образования, но и профессионалы - работники прокуратуры, адвокаты, да и сами суды. Фактически это порождает принятие дел к производству неполномочными судами, или же, наоборот, компетентный суд отказывается рассматривать дело, что приводит к нарушению конституционного права на судебную защиту и субъективного права на доступ к правосудию. Иллюстрацией сказанного могут послужить многочисленные примеры.
Так, ООО "О." обратилось в районный суд с иском о признании незаконными действий Тверского регионального отделения фонда социального страхования (ТРОФСС). Свои требования ООО обосновало тем, что 17.06.2003 г. с работником предприятия произошел несчастный случай на производстве, который был расследован в установленном законе порядке и оформлен актом формы Н-1. Однако ТРОФСС отказалось признать данный случай страховым[150].
Согласно ст. 1 Положения о ТРОФСС (утв. Постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 г. № 101) фонд является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. Фонд, его региональные управления и отраслевые отделения являются юридическими лицами. В связи с этим Московский районный суд г. Твери определением от 23.12.2003 г. отказал ООО в принятии искового заявления, так как оно должно быть разрешено арбитражным судом Тверской области.
Проблемы с определением подведомственности дел федеральным судам, прежде всего арбитражным и судам общей юрисдикции, порождают серьезные сбои в работе судебного механизма и не способствуют росту авторитета судебной власти. Ошибки в этом вопросе приводят к ненужным затратам времени, сил и денежных средств. Каждый из перечисленных судов независим и самостоятельно реализует свою функцию по осуществлению правосудия. Вопрос о выборе истцом суда для рассмотрения и разрешения спора носит не праздный характер, так как ошибки в данном выборе, а также ошибки судов, связанные с принятием к своему производству дел, не отнесенных к их предметной компетенции, на практике приводят к нарушению ч. 1 ст. 47 Конституции РФ, гарантирующая, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
Общее правило разграничения подведомственности гражданских дел между судами вытекает из особенностей судебной системы РФ. Подведомственность системы судов общей юрисдикции самая объемная, и сегодня она предопределена ч. 1, 2 ст. 46 Конституции РФ, в свою очередь споры, отнесенные к предметной компетенции Конституционного Суда РФ и арбитражных судов, не могут быть рассмотрены в судах общей юрисдикции. Следовательно, суды общей юрисдикции не имеют строго определенной предметной компетенции (остаточный признак) и рассматривают все дела о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов, кроме тех, которые отнесены к исключительной компетенции указанных специализированных судов (ст. 125 Конституции РФ и ст. 22 АПК РФ). Исходя из этого в ст. 22 ГПК РФ (ч. 1 и 2) приведен лишь примерный перечень наиболее распространенных категорий дел, подведомственных судам общей юрисдикции, с участием самых разнообразных субъектов (граждан, организаций, органов государственной власти, и др.) о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод, законных интересов - по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых и др. правоотношений. Этот перечень не исчерпывающий - судам общей юрисдикции подведомственны и другие дела, которые могут возникнуть из каких-либо иных правоотношений, не перечисленных в ч. 1 ст. 22 ГПК РФ.