Реакцией судов общей юрисдикции на обращения в защиту не своих прав и интересов явилась сложившаяся практика Верховного Суда РФ по отказу в принятии таких заявлений со ссылками на ст. 3 и 4 ГПК РСФСР[201]. Одновременно в литературе было высказано мнение о необходимости дополнения ГПК РСФСР требованием указания в исковом заявлении, подаваемом в суд, на то, какие права, свободы или охраняемые законом интересы заявителя нарушены. Позднее данное предложение воплотилось в ФЗ "О внесении изменений и дополнений в ГПК РСФСР" от 7.08.2000 г. [202], которым в п. 5 ч. 2 ст. 126 ГПК РСФСР был изложен в новой редакции: "5) в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав, свобод или охраняемых законом интересов истца и его требования".
В литературе существует точка зрения, согласно которой заинтересованность прокурора нельзя назвать исключительно процессуальной, так как она во многом связана с материальной стороной вопроса, направлена на достижение материально-правового результата в процессе, без которого процесс теряет всякий смысл. Прокурор добивается материально-правового результата не для себя, а для других, но так или иначе, ему никак нельзя отказать в материально-правовом интересе[203]. Можно согласиться с данной позицией сделав следующие замечания. Прокурор не остается абсолютно равнодушным в процессе, он заинтересован в разрешении дела в пользу защищаемого им лица, но в то же время он является субъектом государственно-правовых отношений, которые являются публичными, и осуществляет функциональную защиту защита прав и свобод человека и гражданина. Поэтому более правильно определить заинтересованность прокурора как профессиональную или должностную, так как действует не только в целях получения субъективной выгоды, но и в интересах всего общества[204].
Сложность установления характера юридической заинтересованности прокурора, содержание его процессуальных прав и обязанностей, взаимоотношения с другими участниками процесса породили в литературе множество точек зрения относительно процессуального положения прокурора:
- прокурор является стороной в процессе[205];
- прокурор является процессуальным истцом (процессуальной стороной)[206];
- прокурор является представителем стороны[207];
- прокурор выступает представителем прокуратуры[208];
- прокурор является во всех случаях представителем государства и занимает в процессе особое процессуальное положение[209].
Из всех подходов наиболее обоснованным представляется последний, говорящий об особом процессуальном положении прокурора, основная задача которого - это обеспечение, гарантированность государственной защиты для тех, кто в ней нуждается. Именно поэтому многие авторы[210] настаивали на сохранение за прокурором всех его полномочий в гражданском процессе, так как судебная власть полностью еще не готова взять на себя весь объем работы. На определение процессуального положения прокурора в гражданском процессе явно отразилась дискуссия последних лет по этому вопросу: от крайне отрицательного отношения к участию прокурора в процессе, объясняемого сторонниками этого взгляда его несоответствием принципу независимости судей, до прямо противоположной позиции, считавшей необходимым сохранить все нормы ГПК 1964 г. После длительных дискуссий на уровне рабочей группы комитета Государственной Думы по законодательству с участием представителей Генеральной прокуратуры РФ было принято компромиссное решение, приравнявшее прокурора к другим лицам участвующим в деле.
Правомочия, предоставленные прокурору, должны использоваться для защиты прав и свобод граждан, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, а ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, должны носить характер серьезных нарушений, иметь важное общественное значение и быть связанными с необходимостью защиты так называемого безгласного интереса. Кроме того, реализация прокурором соответствующих полномочий не носит произвольный характер: при наличии предусмотренных законом оснований это право становится его обязанностью. Отказ же такого должностного лица, как прокурор, от обращения в суд в защиту тех или иных граждан не лишает их права повторно обратиться к нему или к вышестоящему должностному лицу с аналогичной просьбой[211].
В ГПК РФ право на обращение в суд прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, организаций и граждан подверглось большим ограничениям. Так, прокурор теперь вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (ст. 45 ГПК РФ).
Из буквального смысла статьи следует, что прокурор не может вступить в процесс по собственной инициативе, у прокурора нет права знакомиться с материалами дела и вступать в него в любой стадии процесса, независимо от участия в деле, как это было по ГПК РСФСР. Статья 45 ГПК РФ не называет конкретных категорий дел, по которым прокурор может предъявить иск[212]. Рассматривая эту норму в системе с ч. 3 ст. 131 ГПК РФ, можно сделать вывод, что в защиту интересов неопределенного круга лиц и публично-правовых интересов прокурор может обратиться в суд, указав конкретно, в чем заключаются интересы этих субъектов, какое право нарушено со ссылкой на нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты. В этих случаях прокурор вправе обратиться в суд с любым требованием, затрагивающим такие интересы, если закон предусматривает соответствующие способы защиты.
При этом во втором предложении ст. 45 ГПК РФ предусмотрено ограничение: прокурор обращается в суд только в том случае, когда гражданин сам не может сделать этого по уважительным причинам (состояние здоровья, возраст, недееспособность и др.). Обращаясь в суд в защиту интересов гражданина, прокурор должен обосновать невозможность предъявления иска им самим (ч. 3 ст. 131 ГПК РФ), в противном случае заявление будет оставлено без движения (ч. 1 ст. 136 ГПК РФ).
Если в первом случае прокурор должен юридически обосновать свое обращение в суд, то во втором - ему необходимо представить доказательства фактической невозможности предъявления иска гражданином. Совершенно очевидно, что утверждение прокурора в своем заявлении о невозможности гражданина самому предъявить иск может быть признано обоснованным и достаточным для принятия этого заявления к производству суда только при условии, что оно подтверждено соответствующими документами, приложенными к заявлению (медицинским заключением о состоянии здоровья заинтересованного лица, копией свидетельства о его рождении, копией решения суда о признании этого лица недееспособным с отметкой о вступлении решения в законную силу и т.п.).
Из текста ч. 1 ст. 46 ГПК РФ следует, что иски в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц могут предъявляться по их просьбе органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями или отдельными гражданами. В этом отразилось расширение действия принципа диспозитивности. В то же время в этой норме предусмотрено, что иск в защиту прав, свобод и интересов недееспособного гражданина может быть предъявлен независимо от просьбы его законного представителя или иного заинтересованного лица.
В ч. 1 ст. 46 ГПК РФ закреплено также сравнительно новое для российского законодательства правовое явление: перечисленные в ней субъекты вправе обратиться в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц. В данном случае иск предъявляется в интересах не конкретных субъектов, а значительного числа лиц, количество которых не всегда может быть точно определено. При рассмотрении гражданских дел названной категории защите подлежат однородные права и интересы неопределенного круга лиц. Это такие права, как право на благоприятную окружающую среду, право на качественные и безопасные товары и услуги и др. Судебная защита таких прав вызвана к жизни необходимостью защиты объекта особого рода - неких общих благ (ценностей)[213].
Государственные органы, органы местного самоуправления, организации, наделенные определенной компетенцией, заинтересованы в правильном разрешении судом гражданского дела, потому что решение суда по такому делу затрагивает сферы управления, которой занимается тот или иной орган, либо решение суда возлагает на него определенные обязанности. Следовательно, поскольку заинтересованность этих органов в рассмотрении конкретного гражданского дела обусловлена осуществляемыми ими функциями, то она носит процессуальный (служебный) характер[214].