3. Федеральные конституционные законы. Третьим уровнем источников земельного права являются федеральные конституционные законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ст. 65, 66, 68, 70, 84, 114, 118, 128 и 135). Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию (ст. 108 Конституции РФ). Например, 28 апреля 1995 г. принят Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в ред. от 30.04.2010)[18]; а 21 июля 1994 г. принят Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в (ред. от 02.06.2009)[19].
Важное значение для земельного права имеют конституционные нормы, гарантирующие государственную защиту прав и свобод гражданина путем признания, соблюдения и защиты. В частности, ст. 45 Конституции РФ гласит, что каждый гражданин вправе защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом. Одним из таких способов является право обращения в суд или арбитражный суд.
Статья 120 Конституции РФ — важная гарантия правильного рассмотрения любого земельного спора, устанавливающая независимость судей и подчинение их только закону, а в случае несоответствия акта государственного или иного органа закону — принятие решения в соответствии с законом.
Статья 123 Конституции РФ сформулировала основные принципы судопроизводства — гласность, состязательность, равноправие.
4. Федеральные законы. Они принимаются Федеральным Собранием РФ, которое состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.
В соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ.
Законодательная форма как источник земельного права в настоящее время значительно расширена. В соответствии со ст. 5, 76 Конституции РФ законодательные акты теперь принимаются не только на федеральном и республиканском уровне, но и на уровне субъектов РФ. Они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие закона и иных нормативно-правовых актов.
Государственная Дума принимает федеральные законы по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, которые затем передаются на рассмотрение Совета Федерации.
Федеральный закон считается одобренным Советом Федераций, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникающих разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы[20] .
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по наиболее важным вопросам (ст. 106 Конституции РФ).
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Если Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон.
Однако следует отметить, что некоторые федеральные законы в области земельных отношений не имеют рыночного механизма их регулирования.
5. Указы Президента РФ. Президент РФ является главой государства. Он в соответствии с Конституцией РФ может издавать указы и распоряжения.
Следует отметить, что нормативные указы Президента РФ относятся к федеральному уровню.
Анализ нормативных актов Президента РФ дает основание утверждать, что они изданы по самым разнообразным проблемам правового регулирования земельных отношений в период проведения земельной реформы в России, начиная с Указа Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»[21] (утратил силу).
ЗК 1991 г. устарел, и ни у кого не вызывало сомнений, что многие его положения вступили в противоречие с Конституцией РФ, но нормы, которых был лишен ЗК РФ и которые содержались в указах Президента РФ обеспечивали тем не менее рациональное использование земель, их охрану, ограничение (в разумных пределах) права частной собственности на землю. Одним словом, они представляли собой реальное воплощение принципа общественно-Целесообразного характера регулирования земельных отношений.
Был создан правовой вакуум в сфере земельных отношений, результаты которого не замедлили сказаться. Как часто бывает в нашей стране, бездумно сметается весь накопленный опыт (в том числе и положительный), однако альтернативы уничтоженному зачастую не находится.
Новый ЗК РФ был принят Государственной Думой 28 сентября 2001 г. и опубликован 30 октября 2001 г.[22] Он состоит из 18 глав и 103 статей. Работа над новым ЗК РФ продолжалась около десяти лет.
За это время было подготовлено несколько вариантов, а принят был-, на наш взгляд, не лучший вариант. Доказательством этой точки зрения служит очередная редакция ЗК РФ от 7 июля 2003 г.[23]
6. Постановления и распоряжения Правительства РФ также относятся к федеральному уровню.
Источниками земельного права являются также подзаконные нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти, изданные в пределах их компетенции и во исполнение законов и указов Президента РФ.
Специфика этого уровня заключается в том, что:
1. подзаконные нормативно-правовые акты издаются в пределах своей компетенции государственными органами, выполняющими исполнительно-распорядительные функции;
2. данные акты не должны противоречить федеральным законам, нормативным указам Президента РФ, которые в свою очередь не должны противоречить конституционным законам.
С учетом образовавшегося вакуума в регулировании земельных отношений особо возросли роль и значение подзаконных нормативно-правовых актов, так как то, что должно было быть урегулировано законами, в значительной мере регулируется указами Президента РФ и подзаконными нормативно-правовыми актами.
В соответствии с Конституцией РФ исполнительную, власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое издает постановления и распоряжения и обеспечивает их выполнение;
Правительство РФ осуществляет полномочия, которые возложены на него Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными указами Президента РФ1.
Все это и обусловило то обстоятельство, что постановления Правительства РФ касаются самых разнообразных сторон правового регулирования земельных отношений и потому занимают самое важное место среди подзаконных нормативных правовых актов. Это постановление Правительства РФ от 05.02.1993 № 100 «О государственной программе мониторинга земель Российской Федерации на 1993—995 Годы»[24], постановление Правительства РФ от 05.08.1992 № 555 «Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами»[25], распоряжение Правительства РФ от 10.08,1992 № 1453-р «Об отмене администрацией Московской области решений районных, городских, поселковых и сельских администраций об изъятии земель государственного лесного фонда и передаче лесов на территории лесопаркового пояса г. Москвы другим пользователям»[26], постановление Правительства РФ от 28.01.1993 № 77 «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства» (в ред. от 07.05.2003)[27]; постановление Правительства РФ от 19.11.2002 № 833 «О государственном земельном контроле»[28] и утвержденное им Положение; постановление Правительства РФ от 28.11.2002 № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель»[29].
7. Акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти. В межотраслевом и отраслевом масштабах источниками земельного права служат нормативные акты государственных комитетов, министерств и служб РФ — нормативные приказы, инструкции и др. По общему правилу, эти акты обязательны только для учреждений и должностных лиц данного ведомства. Однако в тех случаях, когда данное ведомство в силу закона или постановления Правительства РФ получило право на издание обязательного
акта, а также, если этот ведомственный акт был утвержден постановлением Правительства РФ, он получает общеобязательную силу.
Для упорядочения ведомственного правотворчества Министерство юстиции РФ осуществляет государственную регистрацию всех этих актов на предмет их полного соответствия действующему законодательству.
8. Нормативно-правовые акты субъектов РФ. В республиках, входящих в состав Российской Федерации, роль источников земельного права выполняют конституции республик, а также нормативные постановления по вопросам использования и охраны отдельных природных ресурсов, нормативные указы президентов республик (там, где они выбраны), а также нормативные постановления и распоряжения правительств республик. Поэтому в некоторых из них приняты земельные кодексы (Карелия, Коми и др.), а в некоторых они находятся в стадии разработки.