Эффективность муниципального управления — это результат управления, точнее, «вмешательства» в ключевые процессы, предполагающий изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.
Если подойти к вопросу эффективности управления с данных позиций, то можно сказать, что муниципальное управление находится в «эмбриональном, зачаточном» состоянии на пути к цивилизованному эффективному управлению.
Муниципальное управление призвано создать условия для формирования, развития и реализации потенциала личности, домашнего, муниципального хозяйства, бизнеса и т.п., минимизировать экономическую зависимость муниципального образования от социально-экономической политики органов государственной власти. Муниципальное управление призвано обеспечить условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, посредством имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством, решая вопросы местного значения.
Чтобы местному самоуправлению быть успешным, достичь поставленных целей, органы местного самоуправления должны так организовать управление, чтобы оно было эффективным и результативным. Если использовать применительно к органам местного самоуправления терминологию П. Друкера, то они должны предоставлять «нужные, правильные услуги» (результативность), как следствие того, что услуги предоставляются «правильно» (эффективность).
Ядром управления является управленческое решение, и как бы оно ни было обосновано с точки зрения теории и практики, оно представляет собой лишь определенные идеи, мысли, формализованные в муниципальном правовом акте. Успешное решение то, которое реализуется результативно и эффективно.
Органы государственной власти, органы местного самоуправления призваны разрешать проблемы тех, ради кого они «созданы» и работают. Проблема — это фактическое положение дел, не соответствующее желаемому состоянию объекта управления. Проблемы могут проявляться не только как фактическое положение дел, не соответствующее желаемому состоянию, но и как ситуация, когда находится под угрозой либо задача, требующая разрешения, либо потенциальная возможность.
Выявление проблемы — это процесс ее осознания, т. е. установление факта существования проблемы. Выявление проблемы сопровождается ее описанием, что предполагает ее краткую формулировку, а в последующем развернутое описание. Развернутое описание — это сведения, без которых проблема не может быть разрешена.
Любая проблемная ситуация — это совокупность субъектов, которые имеют к ней отношение и воспринимают ее проявление по отношению к себе в разном качестве и формах проявления.
В качестве субъектов проблемной ситуации выступают:
- носители проблемы — лица, которые находятся в сфере влияния проблемы, результатов ее разрешения;
- наблюдатели проблемы — лица, которые заинтересованы в разрешении проблемы (например, партии);
- владелец проблемы — лицо, в чью компетенцию входит разрешение проблемы;
- лицо, принимающее решение — лицо, наделенное правом принимать решения.
Владелец проблемы и лицо, принимающее решение, могут совпадать. Однако специфика построения органов власти такова, что в отличие от бизнеса такого совпадения, как правило, не происходит.
В процессе выработки и принятия решения ключевым является этап выявления и формулирования проблемной ситуации, который в себя включает:
- выявление носителей проблемы, их группировка по определенным признакам. Формулирование проблемы носителями проблемы;
- определение собственника проблемы и то, как он формулирует для себя проблему;
- формулирование проблемы лицом, принимающим решение.
Лицо, принимающее решение, формулирует проблему таким образом, чтобы она содержала в себе:
1) ключевые аспекты, которые отражает каждая из групп носителей проблемы, наблюдатели проблемы (если таковые есть), собственник проблемы;
2) критерии, которые отражают желаемое состояние ее разрешения каждой из групп носителей проблемы, собственником проблемы и, соответственно, лицом, принимающим решение;
3) сбор сведений, наличие которых обеспечивает развернутое описание проблемы, без которой невозможно принять решение по ее разрешению.
Последующие действия связаны с выработкой вариантов решения, их оценкой, выбором оптимального решения. В качестве оптимального решения выступает либо наилучшее решение при ограниченных ресурсах (то, что можем направить на разрешение проблемной ситуации), либо наилучший (максимально возможный, наиболее желаемый) результат при минимальных затратах.
Когда оценивается государственное или муниципальное управление, то оценивается разумность того выбора, который они делают из возможных альтернатив. Закономерно возникают следующие вопросы:
Каковы цели, в соответствии с которыми будет осуществляться программа действий по реализации выбранного варианта решения?
Будут ли одобрять данное решение (согласны с ним или нет) те, ради кого оно принято?
Насколько решение будет эффективным в действительности?
Способствует ли программа реализации решения достижению поставленных целей, и в какой степени?
В этой связи любое решение — это взятие органами власти на себя обязательств по поводу разрешения тех проблем, носителями которых выступают личность, домашнее хозяйство, бизнес и т.п. По сути, речь идет об ответственности органа власти перед носителями проблемы.
Другим аспектом оценки можно назвать оценку рациональности решения. Рациональным можно назвать решение, в основе которого заложены реальные, разумно обоснованные, целесообразные действия, способствующие достижению поставленной цели. Говорить о рациональности управленческой деятельности или отсутствии таковой мы можем только в том случае, если договоримся о том, какие цели преследуем в этой деятельности. Например, если мы говорим о неотложных мерах по вакцинации населения против гриппа в преддверии надвигающейся эпидемии, рациональным будет считаться решение в краткосрочном периоде своего действия и нерациональным в долгосрочной перспективе.
Эффект (лат. effectus) — это действие, эффективный (лат. effectivus) — значит производительный, действенный [18, c.25].
Результат труда человека в процессе производства материальных благ и/или оказания услуг определяется как его эффект. Применительно к управлению «эффект» представляет действенность управления, то есть способность субъекта управления реально воздействовать на объект управления для достижения поставленных целей (результат управления) в новых, изменившихся условиях.
При этом следует различать эффект как результат, итог воздействия субъекта управления на объект управления и результативность как меру точности управления, характеризующуюся достижением ожидаемого состояния объекта управления, цели управления или степенью приближения к ней.
Сам по себе эффект недостаточно характеризует деятельность, поскольку не дает ответа на вопрос: «Во что обошелся результат, какими затратами получен этот эффект?» Равные затраты труда могут дать разный эффект, и наоборот, один и тот же эффект может быть достигнут разными затратами труда. Более того: один и тот же результат может быть получен в разных условиях поведения элементов внешней среды за счет разных по величине, составу и соотношению затрат.
Эффект характеризует скорее возможное умножение усилий, используемых средств бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов местного значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее (для его достижения в широких масштабах нужны глубокие изменения в органах власти, наращивание потенциала либо его перегруппировка в пользу отдельных элементов), эффективность характеризует функционирование органов власти.
Отрицательный эффект означает утрату полезного свойства, качества, уменьшение потенциала и может быть назван ущербом. Положительный эффект возможен и за счет мер, предпринимаемых по сокращению отрицательного эффекта. Потенциально возможный (вероятный) отрицательный эффект, в отличие от ожидаемого ущерба и отрицательного фактического эффекта, представляет упущенную выгоду.
Цель управленческой деятельности — получение большего эффекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с теми затратами, с помощью которых он получен, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину — эффект с другой абсолютной величиной — затраты.
Эффективность — это отношение результатов деятельности (эффекта) организации (человека) к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). Эффективность рассматривается также как способность приносить эффект, оказывать действие.
Под эффективностью применительно к управлению понимается количественно определенное влияние «нового» управления на результаты деятельности органа власти, отнесенного к затратам на получение этого результата. В данном контексте можно рассматривать эффективность как определенную оценку правильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату.
Экономическая эффективность — количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях внешней среды.