Целевой подход предполагает наличие нескольких реальных «сценариев» развития, из которых выбирается наилучший, которому в дальнейшем и следуют. В противоположность целевому подходу к развитию (при отказе в постановке целей) на практике реализуется одновременно несколько реальных «сценариев», но из-за ограниченности ресурсов ни один из них не реализуется полностью.
Второй вопрос связан с пониманием самого понятия комплексного социально-экономического развития (его масштаб и направления). Здесь принципиальные сторонники целевого подхода к пониманию развития расходятся во мнении относительно того, что относить к объектам развития и каковы масштабы этого явления. Мнения по этому вопросу можно свести к трем основным позициям.
Первая позиция заключается в том, что под комплексным социально-экономическим развитием представители этой позиции понимают развитие инфраструктуры муниципального образования. К представителям этого направления принципиально можно отнести и тех, кто под комплексным социально-экономическим развитием понимает не только развитие городской инфраструктуры, но и развитие хозяйственной деятельности органов местного самоуправления посредством управления муниципальной собственностью и ведением хозяйственной деятельности.
Эти позиции объединены на основе того, что развитие города как целостного социально-экономического образования представителями этого направления не рассматривается как главная задача развития. Как бы широко ни ставился вопрос о ведении хозяйственной деятельности органами местного самоуправления, эта деятельность не может обеспечить всех направлений жизнедеятельности муниципального образования.
Позиция вторая сводится к тому, что под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается «генеральный план застройки» или «генеральный план капитального строительства».
Понятие «комплексного социально-экономического развития муниципального образования» введено в Федеральном законе для обозначения качественно нового явления в жизни российских поселений - перехода от государственного управления на местах к становлению нового института власти в государстве - института местного самоуправления. Другими словами, термины «генеральные планы застройки», «генеральный план капитального строительства» и им подобные не могут претендовать на то, чтобы под ними понималось «комплексное социально-экономическое развитие»
Позиция третья заключается в том, что муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития, и если гражданам (жителям поселения) законом предоставлено право ставить и решать вопросы развития муниципального образования, то в свою очередь, термин «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» должен относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такие как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе, взаимодействие с органами государственной власти, с органами местного самоуправления других муниципальных образований, с экономическими структурами различных форм собственности, формирование и развитие системы подготовки жителей к осуществлению местного самоуправления, развитие духовной жизни муниципального образования и др.
Третий вопрос связан с определением субъекта, который должен выступить с инициативой комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Принципиальным в этом отношении, по-видимому, следует считать то, что в любом из приведенных выше вариантов мнение жителей муниципального образования должно учитываться. Федеральным законом «комплексное социально-экономическое развитие» отнесено к вопросам местного значения со всеми вытекающими из этого правовыми и имущественными последствиями. Таким образом, законодатель предоставил возможность населению в полной мере нести ответственность за развитие поселения.
Такая постановка этого вопроса ставит муниципальные образования в совершенно иные (по сравнению с недавним прошлым) условия. Муниципальные образования получили право определять собственную стратегию развития и право разрабатывать и реализовывать собственные проекты и планы развития. Это предъявляет особые требования к органам местного самоуправления, так как на них в этом случае ложится очень высокая ответственность за судьбу поселения (муниципального образования).
Итак, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования отнесено Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве вопроса местного значения к предметам ведения муниципальных образований. Однако само понятие «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» Федеральным законом не определено.
По мнению авторского коллектива по руководством А.И. Гаврилова, под комплексным социально-экономическим развитием поселения нужно понимать управляемый процесс изменений в различных сферах жизни поселения, имеющий своей целью достижение определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории поселения, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства на территории поселения.
Под управлением комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управление взаимно согласованными, скоординированными по ресурсам и срокам программам (проектам) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования. Такое управление проводится в соответствии с признанными приоритетами населения, а также с федеральными и региональными программами развития, принятыми к исполнению на основе договоров и по закону.[11] Подробнее процесс управления развитием муниципального хозяйства будет рассмотрен в следующем параграфе настоящей главы.
1.4 Управление функционированием и развитием муниципального образования
Местные органы власти выполняют две основные функции: предоставление услуг жителям и предприятиям (содержание дорог, водо-, тепло-, энергоснабжение, уборка мусора, содержание парков, мест отдыха и прочее) и управление развитием подведомственной территории.
Управление развитием может осуществляться с помощью широкого разнообразного спектра различных стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством которых местная администрация стремится стимулировать развитие экономики муниципального образования, создать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество.
Основным качественным показателем управления функционирования МО является эффективность. Для того чтобы работа органов местного самоуправления была эффективной, необходимо, чтобы основополагающие принципы ее функционирования определялись на федеральном уровне, в частности, чтобы федеральное законодательство в части местного самоуправления было полным, непротиворечивым и системным.
Федеральные органы управления при принятии управленческих решений в направлении формирования и развития муниципальных образований должны учитывать не только количество функционирующих на их территории организаций, их стратегическую ориентацию, но и такие факторы, как численность проживающих, природно-климатические условия, уровень социально-экономического развития территории, что позволит в дальнейшем упорядочить взаимоотношения на всех уровнях управленческой иерархии, а также больше внимания уделять не усилению контроля за саморазвитием регионов, а самому процессу их функционирования и развития. В табл.1.1 показано распределение функций управления по субъектам управления.
Таблица 1.1
Субъекты управления местным развитием
| № | Субъекты | Традиционные функции | Каким должно быть участие в управлении |
| 1 | Органы государственной власти | Формирование правового пространства, осуществление макроэкономического планирования и контроля | Селективная поддержка приоритетных направлений развития |
| 2 | Администрация муниципального образования | Прогнозирование и планирование развития, решение текущих проблем, контрольные функции | Акцент на эффективное использование имеющегося потенциала развития, организацию взаимодействия субъектов управления, поиск «новых путей развития» |
| 3 | Хозяйствующие субъекты | Удовлетворение потребностей населения в товарах, услугах и рабочих местах, принятие решений по собственной инвестиционной политике | Должны выступать партнерами местных органов власти при разработке и реализации программ развития |
| 4 | Население | Голосование на выборах, выбор типа своего поведения и формы диалога с властью | Переход из состояния объекта воздействия в позицию субъекта |
Согласно системному подходу к управлению объект необходимо переводить в заданное состояние в целом и одновременно каждую его подсистему. Отсюда возникает необходимость в двух видах функций: общих и частных. Общие и частные функции муниципального управления реализуются соответствующими органами муниципального управления. Система взаимосвязей функций муниципального управления изображена в Приложении 1.