Вместе с тем закон имеет и ряд серьезных недостатков. Он не гарантирует обязательное выполнение, содержащихся в нем положений, лишь несколько расширяя полномочия федерального министра юстиции в отношении случаев нарушения отдельных статей. Есть в законе положения, которые носят чисто декларативный характер, в его практической реализации многое оставлено на усмотрение местных судебных и административных органов.
Истекшие после принятия закона 30 лет показали, что претворение в жизнь его прогрессивных установлений потребует немало усилий и времени, упорной и напряженной борьбы.
3
Важной тенденцией в государственно-правовом развитии США в XX веке становится дальнейшая централизация государственной власти. Этот процесс, начавшийся после гражданской войны, был обусловлен многими причинами, среди которых интересы крупнейших корпораций занимают особо важное место. Встречая противодействие штатов, названная тенденция стала довольно противоречивой, но тем не менее ее значение растет.
Важнейшим проявлением централизации явилось расширение правомочий общефедеральной исполнительной власти во главе с президентом. К началу ХХ века завершается формирование разветвленного аппарата, состоящего из наемных служащих - профессионалов, компетенция которого распространялась на все важнейшие сферы государственной и гражданской жизни страны. В США к этому времени действовали три типа государственных учреждений:
- департаменты (министерства), возглавлявшие отдельные отрасли управления (обороны, финансов, иностранных дел и т.д.). В XX веке количество департаментов не только увеличилось количественно, но они изменились и качественно, пополнившись значительным аппаратом чиновников;
- "национальные агентства" - учреждения, близкие по значению к министерствам, но не имеющим статуса таковых;
- "бюро", "советы", "коллегии", "администрации", создаваемые для выполнения определенных задач, имеющих военное значение для страны.
В структуре государственного управления проявилась особенность, обусловленная федеративным устройством США. В стране формально не сложилось единой государственной службы. Каждый штат имеет свой административный аппарат управления, что, впрочем, не означает его общегосударственной разобщенности. Распоряжения президента и глав общефедеральных ведомств выполняются, чему в немалой степени способствуют различные средства давления и в первую очередь финансовые.
В итоге, централизация оказалась неразрывно связанной с усилением власти президента. Он, опираясь на такие учреждения как ФБР, ЦРУ, Совет национальной безопасности, получил возможность принимать важнейшие государственные решения, превышая при этом правомочия, предоставленные конституцией (приказы о ведении военных действий за границей, "исполнительные приказы", порой противоречащие законодательству).
Вместе с тем, усиление исполнительной власти не означало чрезмерной подмены ею других властей. Законодательная и судебная власти продолжают оставаться важным звеном "системы сдержек и противовесов". Особое значение имеют финансово-бюджетные права конгресса, возможность судебного обжалования административных распоряжений, утверждение сенатом, предоставленных президентом кандидатур на занятие должностей, право импичмента.
4
В соответствии с конституцией США назначение президентом глав департаментов, послов и некоторых других должностей требует предварительного согласия сената. Назначение всех других федеральных чиновников предполагает их последующее утверждение сенатом, замещение всех второстепенных постов сенат может доверить президенту. В связи с этим произошло деление аппарата управления на " гражданскую службу", составляемую из несменяемых чиновников-профессионалов и "правительственную службу", состоящую из высших должностных лиц, назначаемых вместе с пришедшим к власти президентом и уходящих со своих постов вместе с ним (так называемая "система добычи").
Согласно американскому прецеденту, президент, назначая таких должностных лиц, вправе рассматривать их не более как своих доверенных советников. Соответственно на образуемые такими должностными лицами коллегиальные органы обычно не возлагается солидарной ответственности. Эти лица несут ответственность непосредственно перед президентом.
Госслужбы, созданные таким образом, оказывались вне действенного государственно-правового контроля. Это во многом обуславливалось отсутствием в США административных судов и прокурорского надзора. Недовольство общества коррупцией, злоупотреблениями, некомпетентностью властей заставили конгресс заняться реформированием госаппарата. На это были направлены «Закон о гражданской службе» Пендлтона 1883 года и ряд других нормативных актов. Контроль за их выполнением возлагался на комиссию гражданской службы (КГС). Благодаря принятым мерам в США не сложилась жестко коррумпированная каста чиновников.
Одной из характерных особенностей законодательного и в целом государственного аппарата США является рост бюрократического аппарата. Служебный аппарат конгресса США включает служащих, работающих в комиссиях и подкомиссиях, чиновников аппарата партийных фракций в конгрессе, личных помощников законодателя. Для члена палаты представителей это 15-16 человек, для сенатора – 70 человек. Всего их более 8 тысяч. Еще около тысячи служащих работают в различных комиссиях и подкомиссиях конгресса и около 400 сотрудников обслуживают должностных лиц конгресса. В целом штат Капитолия составляет около 20 тысяч человек.
Важнейшая часть государственного механизма – группа органов, объединенных в исполнительное управление президента, т.е. группа учреждений, непосредственно подчиненных президенту и наделенных главным образом консультативно – аналитическими функциями. Создание этого звена аппарата было законодательно оформлено в 1939 году. Одним из ведущих в системе этих органов является Совет национальной безопасности, созданный в 1947 году.
С 1970 года функционирует Совет по внутренним делам, возглавляемый президентом. На этот орган по замыслу его создателей возлагаются те же задачи в области внутренней политики, которые СНБ осуществляет во внешней. В январе 1971 года был создан Совет по вопросам международной экономической политики как консультативный орган при президенте
Конституция США, как известно, основывалась на принципе разделения властей и должна была следовать этому принципу. Однако конституционная практика вела к закреплению преобладания исполнительной власти над законодательной, к президентской форме правления, беспрецедентному для других государств росту значения судебной власти. И все же несмотря на расширение власти президента в ущерб конгрессу, орган законодательной власти США продолжает оставаться наиболее влиятельным парламентом в мире.
Исключительную роль в расширении полномочий федеральной власти за счет прав штатов играет распространенная теория "подразумеваемых полномочий" конгресса. Она базируется на признании за конгрессом ряда таких прав, которые хотя и не предусмотрены в конституции, но вытекают из ее общего духа и смысла. Теоретической основой этой доктрины служит довольно произвольное толкование одной из статей Конституции, где говорится, что конгресс имеет право "издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления ... прав, которая настоящая Конституция наделяет правительство США, его департаменты и должностных лиц" (ст.1, разд.8, п.18). Понятие "подразумеваемые полномочия" стало неопределенно, что на его основе права федерации можно расширять до бесконечности.
Не выполнялся и принцип недопустимости увольнения по политическим мотивам. В 1939 году законом Хэтча "О политической деятельности" запрещалось участие госслужащих в политических кампаниях. В 1947 году исполнительным приказом президента Трумэна КГС обязывалась проверять политическую благонадежность кандидатов на госслужбу. Еще более ужесточил эту практику исполнительный приказ президента Эйзенхауэра 1953 года "О проверке политической благонадежности и лояльности госслужащих". Сегодня эти приказы не применяются, но результаты их воздействия по прежнему сказываются.
После второй мировой войны с объявлением «холодной войны» наступил период наступления на права и свободы американцев. В 1947 году был принят закон Тафта-Хартли, в соответствии с которым были затруднены условия стачечной борьбы. В частности, предприниматели получили право взыскивать по суду убытки, причиненные забастовкой. Устанавливался контроль за профсоюзными средствами, которые запрещалось использовать в политических целях.
В 1950 году был принят закон Маккарэна-Вуда. В соответствии с ним образовывалось Управление по контролю за подрывной деятельностью. По его определению "организации коммунистического толка" подлежали обязательной регистрации в министерстве юстиции, а их члены ограничивались в гражданских правах. В последствие был принят ряд законов и исполнительных приказов президента аналогичной направленности, в соответствии с которыми развернулась кампания по "проверке лояльности". Преследованиям подверглись не только коммунисты, но просто демократически мыслящие люди.
Под напором демократической общественности Верховный суд шаг за шагом в течение 1960-70-х гг. признал неконституционными данные антикоммунистические законы.
Лекция 6.
РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВА ФРАНЦИИ В XX ВЕКЕ