Указанные причины, как правило, приводят к неплатежеспособности унитарного предприятия и, в конечном итоге, — к банкротству. Только в одном случае собственник унитарного предприятия изначально несет субсидиарную ответственность по своим обязательствам (казенное предприятие, основанное на праве оперативного управления). До настоящего момента такие предприятия могли создаваться Правительством РФ исключительно на базе предприятии федеральной собственности.
В рамках действовавшего до последнего времени законодательства менеджменту государственных и муниципальных унитарных предприятий был предоставлен широкий круг полномочий по фактическому владению, пользованию и распоряжению имуществом. Собственнику имущества оставалось только право создания унитарного предприятия, утверждения его устава, назначения руководителя, согласования вопросов, касающихся распоряжения недвижимым имуществом. Остальные финансовые и имущественные вопросы самостоятельно решал руководитель унитарного предприятия, в частности, единолично осуществлял полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника (за исключением недвижимости), а также самостоятельно управлял финансовыми потоками, в том числе принимал решения о направлениях использования прибыли от хозяйственной деятельности.
Действовавшее законодательство предусматривало, что вмешательство государственных и муниципальных органов в деятельность руководителей вне установленных ГК РФ полномочий являлось неправомерным даже в случае неэффективного управления предприятием. Отсутствовали меры ответственности руководителей за результаты деятельности предприятия. Собственник был не вправе определять указанные показатели и требовать от руководителей их достижения. Законодательство не требовало обязательного проведения периодических аудиторских проверок унитарного предприятия, которым искусственно завышалась, как правило, себестоимость продукции (государственное имущество могло расхищаться в открытой и скрытой формах). У собственника отсутствовала необходимая информация о состоянии дел на таких предприятиях. Бесконтрольность со стороны государственного и муниципального собственников вела к росту числа неплатежеспособных и несостоятельных унитарных предприятий. Собственник не получал части прибыли от деятельности созданного им унитарного предприятия.
Таким образом, ввиду несовершенства действовавшего законодательства у собственника оставалось не так много возможностей для эффективного управления своими предприятиями. Хотя и в этой стуацпп в отношении федеральных предприятий удалось на уровне подзаконных актов подойти системно к вопросам управления предприятиями. Но отсутствие законодательной базы создавало значительные трудности в указанных вопросах.
Такое положение призван исправить новый Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее — Закон).
Прежде всего следует отметить, что нормы данного Закона развивают, дополняют и детализируют основные положения ГК РФ в отношении унитарных предприятий. В Законе также сформулирован целый ряд положений, позволяющих обеспечить защиту интересов собственника имущества и отражающих базовые подходы к управлению федеральными унитарными предприятиями, которые были заложены еще Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в РФ, положения которой, в основном, уже реализованы Правительством РФ на данный момент в ряде нормативных правовых актов.
Закон позволяет распространить сложившуюся систему управления федеральными унитарными предприятиями на субфедеральный и муниципальный уровни. Таким образом, последовательно формируется единый правовой режим для унитарных предприятий различных уровней управления.
Сущность основных нововведений Закона заключается в следующем:
• предусматривается возможность создания как федеральных, так и субфедеральных и муниципальных казенных предприятий. В этих целях внесены соответствующие изменения в ст. 115 ГК РФ. С одной стороны, это направлено на расширение возможностей субъектов РФ и муниципальных образований по реализации отдельных дотируемых видов деятельности и ведению убыточных производств в контексте решения социальных задач. С другой — значимые для субъектов РФ и муниципалитетов производства (государственные и муниципальные казенные унитарные предприятия) фактически искусственно ограждаются от риска предпринимательской деятельности, что способствует переносу субсидиарной ответственности и обременении (в случае их неплатежеспособности) на бюджеты соответствующих уровней;
• исключается необоснованность и субъективность при создании субфедеральных и муниципальных унитарных предприятий (не только казенных, но и на праве хозяйственного ведения). Закон содержит исчерпывающий перечень случаев, в которых могут быть созданы такие предприятия на базе государственного и муниципального имущества. Во-первых, это государственное и муниципальное имущество, приватизация которого запрещена. Во-вторых, это относится к имуществу, предназначенному для производства продукции и осуществления научно-технической деятельности, которые связаны с обеспечением национальной безопасности, в том числе продовольственной. В-третьих, это имущество для решения социальных задач, в том числе проведения закупочных и товарных интервенций. В-четвертых, это отдельные виды имущества, предназначенные для производства продукции, изъятой из оборота или оборотоспособность которых ограничена федеральными законами. Закон категорически запрещает государственным и муниципальным предприятиям, созданным на праве хозяйственного ведения, выступать учредителем другого унитарного предприятия в отличие от принятой ранее практики. Это сделано с целью обезопасить государственное и муниципальное имущество от «увода» в так называемые «дочерние предприятия» путем передачи им части наиболее ликвидного имущества и его отчуждения, на первый взгляд, вполне законными способами, в том числе посредством проведения процедур банкротства. Существующая до сих пор практика вывода из-под контроля имущества унитарных предприятий путем создания «дочек» была фактически узаконена ст. 114 ГК РФ, в которую уже внесены соответствующие изменения. До этого момента унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения вправе было создать другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (также в хозяйственное ведение). Таким образом, «дочка» уже представляла собой унитарное предприятие, созданное несобственником имущества — «материнским» унитарным предприятием, имущество которого не являлось его собственностью. Подобная «юридическая этажерка» создавала определенные негативные последствия для участников гражданско-правового оборота, потому что дочерние унитарные предприятия по своему юридическому статусу отличаются, например, от дочерних хозяйственных обществ (товариществ). При учреждении дочернего унитарного предприятия происходит как бы «расщепление» правомочий собственника имущества. Существенная часть этих правомочий, таких как: принятие решений по вопросам создания, утверждения устава, назначения руководителя, а также передачи части имущества в хозяйственное ведение (за исключением недвижимого имущества) фактически находилась у «материнского» унитарного предприятия, не являющегося собственником имущества. В связи с этим было проблематичным решать вопросы ответственности дочернего унитарного предприятия перед своим учредителем («материнским» унитарным предприятием) и, тем более, собственником имущества. Возникал ряд объективных препятствий при определении правового статуса дочерних унитарных предприятий. В частности, вопросы осуществления контроля за использованием имущества дочернего предприятия как бы «выпадали» из правового поля. Вроде бы явных трансформаций не наблюдалось: дочернее предприятие оставалось в государственной или муниципальной собственности. За основным («материнским») унитарным предприятием оставались законодательно закрепленные правомочия по передаче принадлежащего ему имущества дочернему предприятию, утверждению устава дочернего предприятия и назначению его руководителя (п. 7 ст. 114ГКРФ).
Однако возникал вопрос о роли собственника в данном контексте, механизме осуществления им контроля за эффективностью использования государственного или муниципального имущества и использованием его действительно по назначению. Дело в том, что в соответствии с нормами ГК РФ собственник уже не участвовал в процессе назначения руководителя дочернего предприятия. Таким образом, пределы, основания и субъектная сторона ответственности руководителя дочернего предприятия оставались не регламентированными.
Важным подходом, зафиксированным в Законе, является также четкое разграничение полномочий собственника имущества предприятия и его руководителя, согласно которому в данный момент собственник имущества унитарного предприятия, в числе прочих полномочий:
• определяет предмет и цели его деятельности;
• согласовывает его участие в иных юридических лицах, а также в их различных объединениях;
• согласовывает создание филиалов и представительств;
• определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программ) его финансово-хозяйственной деятельности;