· действующие в настоящее время учредительные договоры подлежат отмене, за исключением Договора о Евратоме 1957 г. Таким образом, если бы Конституции 2004 г вступила в силу, то официально прекратили бы существование Договор о Европейском Союзе 1992 г. и Договор о функционировании ЕС 1957 г.
· одновременно утратили бы силу все подписанные в прошлом «ревизионные» договоры и акты, то есть документы, направленные на внесение изменений и дополнений в учредительные договоры «старого» Союза.
Перечень «ревизионных» договоров и актов, подлежащих отмене, зафиксирован в специальном Протоколе № 33 к Конституции: «Протокол об актах или договорах, изменивших или дополнивших Договор о Европейском Сообществе и Договор о Европейском Союзе»;
· ранее заключенные договоры о присоединении отменяются. Положения этих документов, сохраняющие свою актуальность, стали частью специальных протоколов к Конституции; было принято решение подготовить два таких протокола.
Первый – Протокол № 8 касается договоров о присоединении тех стран, переходный период для которых уже закончился: «Протокол относительно договоров и актов о присоединении Королевства Дания, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Греческой Республики, Королевства Испания, Португальской Республики, Австрийской Республики, Финляндской Республики и Королевства Швеция».
Данный Протокол касается тех стран, которые присоединились к Сообществам и Союзу до 1995 г. включительно. В нем воспроизводится преимущественно лишь те положения ранее действовавших договоров о присоединении, которые рассчитаны на постоянное применение (например, об информационном обмене в сфере атомной энергетики, об Аландских островах).
Второй – Протокол № 9 заменяет собой Договор и Акт от 16 апреля 2003 г., на основании которых произошло последнее расширение Европейского Союза на восток: «Протокол относительно Договора и Акта о присоединения Чешской Республики, Эстонской Республики, Республики Кипр, Латвийской Республики, Литовской Республики, Венгерской Республики, Республики Мальта, Республики Польша, Республики Словения и Словацкой Республики».
В связи с тем, что вступление в Союз восточноевропейских и средиземноморских государств произошло сравнительно недавно, большинство переходных положений Договора и Акта от 16 апреля 2003 г. еще не утратили своего значения и были сохранены в тексте упомянутого протокола. Из-за этого последний имеет весьма большой объем.
Таким образом, Конституция 2004 г. должна была кодифицировать первичное право «старого» Союза. Ее кодификация является всеобъемлющей, за исключением сферы атомной энергетики, которая по-прежнему подчинялась бы Договору о Евратоме 1957 г. Все остальные учредительные, ревизионные договоры и договоры о присоединении предполагалось отменить, а их уместные положения инкорпорировать в текс Конституции.
Следовательно, система первичного права «нового» Союза стала бы более прозрачной и понятной, чем ныне действующая. Однако со временем она также должна была усложниться. Подобно тому, как это произошло в «старом» Союзе, ее дополнительными элементами могли стать:
· новые «ревизионные» договоры или акты, направленные на пересмотр Конституции для Европы (ст. IV-443 – IV-445). В этой связи необходимо отметить, что в отличие от практики «старого» Союза, полный пересмотр или иные существенные изменения текста Конституции 2004 г. будут нуждаться в созыве нового Конвента, включающего представителей не только государств-членов, но также Европейского парламента и Европейской комиссии;
· договоры о присоединении новых государств-членов (например, Хорватия);
· договоры о выходе из состава Союза действующих государств-членов, возможность заключения которых впервые предусмотрена в тексте Конституции.
Таким образом, Конституция 2004 г. подвергает пересмотру всю систему учредительных документов, однако она также вносит существенные изменения в систему источников вторичного права. Эти изменения связаны со следующими существенными недостатками данной системы:
· система не является единой. Несмотря на то, что в Союзе действует единый «институциональный механизм», европейские институты и органы по-прежнему издают свои акты от своего имени: «регламент ЕС», «регламент Евратома» и т.д.;
· количество видов правовых актов очень велико, а их свойства не всегда определены достаточно четко или дублируют друг друга;
· в существующей системе отсутствует разделение на законодательные и иные, в том числе подзаконные, акты. Это часто создает трудности в определении их юридической силы;
· сложный юридический язык нормативно-правовых актов, наличие множества бланкетных норм, отсылающих к другим актам и т.п. [37]
Преодоление данных недостатков – одно из главных достижений Конституции для Европы. Предложенная ей система правовых актов «нового» Союза является единой, более компактной, понятной и приближенной к государственно-правовым стандартам.
В соответствии со специальной статьей Конституции (ст. I-33 «Правовые акты Союза») для реализации своих полномочий Союз должны были иметь в собственном арсенале шесть видов «правовых инструментов».
Эти «инструменты» (акты), в свою очередь, подразделяются на две категории: законодательные (ст. I-34 «Законодательные акты») и незаконодательные (ст. I-35 «Незаконодательные акты»).
К законодательным актам «нового» Союза относятся европейские законы и европейские рамочные законы.
Европейские законы – это акты общеобязательного характера и прямого действия; их определение корреспондирует определению регламента ЕС в Договоре о функционировании ЕС 1957 г.
Европейские рамочные законы, дефиниция которых воспроизводит определение директивы ЕС, должны были служить основами законодательства, подлежащими трансформации в национальное право государств-членов.
Правом издавать европейские законы и рамочные законы наделены исключительно законодательные институты Союза – Европейский парламент и Совет министров, действующие по общему правилу совместно друг с другом (то есть необходимо одобрение каждого из этих институтов).
Таким образом, выделение категории «законодательные акты» одновременно привело бы к более четкому закреплению принципа разделения властей на европейском уровне.
К незаконодательным актам «нового» Союза Конституция относит европейские регламенты, европейские решения, рекомендации и заключения.
Европейские регламенты – это незаконодательные акты нормативного характера, содержащие общие правила поведения. Они призваны обеспечить претворение в жизнь законно Союза или отдельных положений Конституции (в случаях, прямо предусмотренных в ее тексте).
В частности, европейские регламенты должны были выступать формой реализации нормотворческих полномочий, делегируемых Европейской комиссии со стороны законодательных институтов (Европейского парламента и Совета), и в этом случае могли бы в ограниченных пределах вносить изменения или дополнения в законы и рамочные законы (ст. I-36 «Делегированные европейские регламенты»).
Они также могут служить актами, направленными на исполнение юридически обязательных предписаний Союза (ст. I-37 «Исполнительные акты»).
Поскольку законы «нового» Союза будут выступать в двух формах, различных по порядку своей реализации, Конституция ввела гибкое определение европейского регламента. Оно изложено в виде альтернативы («либо-либо»):
· либо европейский регламент выступает нормативным актом прямого действия (в этом случае он применяется так же, как и европейский закон);
· либо европейский регламент адресуется государствами-членами, которые приводят в соответствии с ним свое внутреннее право, как и в случае издания европейского рамочного закона.
Следовательно, под названием «европейский регламент» на деле скрывается два вида актов, неодинаковых по способы применения. На практике они будут различаться с помощью специальных указаний в тексте конкретных документов.
Если европейский регламент предназначен для непосредственного применения, то подобно нынешним регламентам ЕС, его будет завершать фраза: «Настоящий Европейский регламент является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах».
Следующий вид документов рассматриваемой категории – европейские решения – определяются Конституцией как незаконодательные акты, обязательные в полном объеме. В отличие от европейских регламентов, европейские решения служат источником юридически обязательных предписаний Союза, которые не имеют общерегулятивной направленности.
В частности, речь идет об индивидуальных предписаниях (в этом случае в европейском решении должен быть назван конкретный адресат или адресаты), о мерах в сфере внешней политики, а также об организационных, финансовых и оперативных мероприятиях Союза, которые в настоящее время также часто оформляются решениями.
Вместе с европейскими регламентами европейские решения «нового» Союза будут использоваться в качестве его исполнительных актов (ст. I-37), а также служить правовыми инструментами в рамках Европейского сообщества по атомной энергии.
В качестве незаконодательных актов, лишенных юридически обязательной силы, Конституция сохраняет рекомендации и заключения.
Круг субъектов, уполномоченных издавать незаконодательные акты Союза, является более широким, чем для законов. Таким правом в разном объеме наделены:
· в отношении европейских регламентов – Совет Европейского Союза, Европейская комиссия и Европейский центральный банк;
· в отношении европейских решений – те же институты, плюс Европейский совет;
· в отношении рекомендаций – Совет, Комиссия и Европейский центральный банк;
· в отношении заключений – все институты.[38]