На основе этого можно формировать цели, общесоциальные параметры и пропорции государственного управления, устанавливать оценки, критерии и ограничения использования государственных ресурсов для достижения выбранных целей. При недостаточности или игнорирования этих оснований государственное управление неизбежно превратится в набор чисто политических акций. В пределах окружающей социальной среды не появляются ни ресурсы, ни конкретные управленческие решения, ни какие-либо конкретно-объектные действия. Ее задача - обосновать логику данных действий и придать им законную силу, что и происходит в сфере законодательной власти.
Ресурсы государственного управления включают финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, которые можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также средства частных лиц, внешние и внутренние займы, другие негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут быть направлены на эти цели. Определенная часть государственных финансовых ресурсов обособляется в виде различных фондов, программ. Качество распоряжения ресурсами предстает наиболее надежным показателем учета общенациональных интересов в процессе государственного управления. В свою очередь параметрами этого показателя являются соразмерность объявленных мер и имеющихся ресурсов, социально-приоритетное, целевое и подконтрольное их использование в процессе взаимоотношений представительных и исполнительных структур на общегосударственном, региональном и местном уровнях государственной власти.
Выполнение решений включает множество конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных окружающей социальной средой и обеспеченных в той или иной степени ресурсами. Сюда входят: процессы принятия и реализации решений, связанных прежде всего с формированием и осуществлением государственных программ; технологии государственного управления, связанные с методами управления в кризисных ситуациях, информационно-коммуникативными процессами; организационно-экономическая поддержка традиций и культуры; предоставление налоговых льгот; выдача государственных заказов или осуществление государственных закупок и т.д. Сюда же относятся программы, проекты содействия, кредиты и займы, осуществляемые и предоставляемые международными организациями и отдельными государствами как следствие межправительственных соглашений. Это - преимущественная сфера действий исполнительных органов государственной власти.
Контроль включает правообеспеченные меры всестороннего и постоянного отслеживания и корректировки хода реализации различных мероприятий государственного управления, таких, например, как государственная целевая программа или ситуативное решение. Эти меры включают контроль и за принятием решений, и за их выполнением (по объемным показателям, по своевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и т.д.). В этой сфере происходит достаточно сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти.
Представление о сущности государственного управления позволяет понять характер взаимодействия его основных элементов, раскрывающий смысл и назначение государственной управленческой деятельности. Тем самым проще выделить ее специфику и признаки.
Специфика государственного управления проявляется прежде всего по отношению к двум смежным областям управления: политическому управлению и управлению в сфере бизнеса.
Рассмотрим прежде всего соотношение государственного и политического управления. Существует два полярных подхода в оценке роли политики в государственном управлении. Один состоит в том, что политику следует изгонять отовсюду из государственного аппарата, а потому ее роль нужно минимизировать. Второй подход заключается в рассмотрении государственного управления лишь как механизма воплощения политического курса, (Сформулированного высшими органами власти. Первый подход превозносит свободный рынок и экономические методы регулирования, второй способствует созданию централизованной системы и усилению административного воздействия. Но истина, вероятно, как это часто бывает, лежит посередине. Можно показать тесную взаимосвязь и вместе с тем отличия государственного управления и политического управления. Последнее отличается нацеленностью на сохранение и укрепление властных возможностей правящего режима и его отдельных структур и руководствуется скорее политическими приоритетами и ценностями, стремлением укрепить позиции в межгрупповой борьбе за политические позиции, чем рациональным подходом к принимаемым государственным решениям. В политическом управлении цели редко бывают четкими: они основаны на компромиссах и могут быстро меняться. Среди используемых средств характерны переговоры, создание коалиций, компромиссы, увещевания - вплоть до не очень чистоплотных сделок.
Политика в значительной степени эмоциональна, в том смысле, что она чувствительна к общественному мнению, настроениям широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтений тех или иных лидеров, социальных интересов и т.п. Управление - более рациональный процесс, т.е. функционально организованный и целенаправленно решающий определенные задачи. В государственном управлении основную роль играют позитивные знания, направленные на анализ последствий государственной деятельности. В политическом управлении главную роль играют нормативные знания, направленные на выяснение целесообразности государственных действий и их оценочные характеристики. Позитивные знания включают не только анализ последствий конкретной государственной политики, но и описание деятельности государственных органов и их аппарата, который практически осуществляет эти программы. Нормативные знания связаны с оценкой методов управления, государственных институтов, способов разрешения конфликтов, т.е. они конвен-циалъны, зависят от мнений людей.
Вместе с тем государственное управление имеет много общего с политикой и политическим управлением. Это общее вытекает не только из особенностей государства как политического института, но и из властного характера его организационной деятельности. Обычно выделяют три структурных уровня внутри организационной единицы государственного управления: институциональный, административный и технологический.
Институциональный уровень иерархии определяет цели организации и переводит меняющиеся требования окружающей среды в конкретные шаги организационного процесса. Этот уровень является пограничным между государственным управлением и политическим управлением. Значимость институционального уровня государственных учреждений заключается в его способности совместить требования политики и задачи обслуживания населения. Здесь недостаточно понимания общего характера существующей политической системы и утверждений, что все государственные организации подотчетны одному президенту, одному парламенту и т.д., на уровне региона (штата, области) подотчетны одному губернатору, одному законодательному органу и т.д., а на уровне города - одному мэру, городскому совету и т.д. Руководители, как политические назначенцы, так и карьерные чиновники, испытывают на себе воздействие разнообразных сил, существующих снаружи и внутри организации, которые нередко противоречат ее основным целям. Как правило, деятельность государственных организаций задевает интересы многих лиц. Это могут быть выборные и административные деятели из других местных органов власти, с других уровней правительства или из заинтересованных групп. Эффективным государственное учреждение становится лишь при умении отвечать конкретным запросам определенных лиц, групп или организаций в непосредственно окружающей его среде, т.е. каждая государственная организация обладает своим собственным пространством политических задач. Таким образом, институциональный уровень - это высший уровень государственной организации. На этом уровне определяются задачи и общая политика организации и тем самым он представляет основной канал влияния существующей политической системы на деятельность конкретных государственных учреждений.
Административный (средний) уровень организации - сфера функционального управления (администрирования), где направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты. В систематическом виде различные компоненты администрирования были представлены американскими специалистами в области менеджмента Гупиком и Урвиком в «Записках о науке управления» (1937). Их система получила название POSDCORB. Это начальные буквы управленческих действий, применимых к построению любой администрации: Планирование (planning) - представление об общих целях управления и среднесрочное планирование в рамках администрации; организация (organizing) -организация нижестоящих подразделений в администрации; управление персоналом (staffing) - отбор и подготовка кадров для учреждения, нормативное регулирование и мотивация их деятельности; руководство (directing) - процедура принятия согласованных решений на разных уровнях администрации; координация (coordinating) - согласование взаимоотношений внутри административных единиц и между административными единицами одного уровня; информирование (reporting) - предоставление необходимой информации подчиненным и вышестоящим уровням управления; бюджетирование (budgeting) - финансирование и оценка стоимости управленческих решений. .Таким образом, администраторы, действующие на этом уровне, с одной сто-роны, должны точно реагировать на требования институционального уровня и, если необходимо, пересматривать свои полномочия и, с другой стороны, понимать конкретные требования эффективной государственной службы