В последнее время отмечаются попытки с помощью коммуникативных теорий создать интегративную концепцию условий выполнения государственных программ. Сторонники программного подхода стремятся обеспечить систематическое изучение того, как различные условия продуцируют различные результаты.
Государственный менеджмент - это концептуальное направление, которое в большей степени посвящено изучению административного лидерства и власти. Оно возникло в 70-е гг. вместе с развитием школы социальной политики и начиналось с акцента на важности окружающей среды государственного управления и стратегии высших должностных лиц. Из бизнес-менеджмента был заимствован case метод как основной в исследовании и обучении. Суть поставленной этим направлением задачи заключается в следующем: если политический анализ должен помочь правительству принимать более продуманные решения, то государственный менеджмент должен помогать ему достигать лучших результатов. Основное отличие от традиционного государственного управления в том, что государственный менеджмент в центр внимания ставил руководителей, а не экспертов. Именно в рамках этого направления получила наиболее широкое распространение идея Г. Саймона о том, что принятие решения есть центральное управленческое действие.
В 80-е гг. теория государственного менеджмента выделила самостоятельное направление, получившее название «институциональная теория». Оно первоначально развивало теорию принятия решений Саймона, но затем в большей мере сфокусировалось на поведении организаций и вышло из школы государственного менеджмента. Институциональная теория отличается своим междисциплинарным подходом, широко привлекая исследования в области социологии организаций. Вместе с «новыми инсти-туционалистами» в политической науке сторонники институциональной теории в теории государственного управления разделяли веру в важность институтов в правительстве и важность бюрократии как политического института. Центральными вопросами для институциональных теоретиков являются: каким образом уровень необходимой координации между организациями и конституционные нормы о взаимоотношениях между государственными структурами влияют на степень централизации внутренней политики? Каковы условия, при которых возникает хорошо работающая управленческая система, существенно ограничивающая возможный произвол высшего руководителя? Как вариации систем ответственности ограничи-вают контроль внешних факторов? Как институциональные системы ответственности влияют на отношение к власти и одновременно распределяют ' ресурсы, позволяющие избежать реальной ответственности?
Теория общественного выбора пришла из экономической науки и основывается на теории рационального действия. В центре внимания теории общественного выбора собственные интересы лиц, принимающих управленческие решения. Сердцевиной этой теории является идея о том, что любые социально значимые решения в конечном счете принимаются людьми, максимизирующими значение своих функций полезности. Участники процесса принятия государственных решений стремятся максимизировать свою полезность, но не могут из-за информационных ограничений. Поэтому они должны удовлетворить и приспособить свои предпочтения к ограничениям, с которыми они сталкиваются. Эту тривиальную на первый взгляд идею данное направление пытается развить в достаточно стройную теорию. Утверждается, что одни и те же люди и организации способны по-разному вести себя в зависимости от конкретных институциональных условий социального выбора. Эти различия нельзя свести к чертам характера или моральным качествам отдельных лиц. Суть дела - в типичных рациональных реакциях на объективно складывающиеся ограничения и стимулы. Именно такие реакции лежат в основе доминирующих тенденций поведения, хотя и не полностью определяют поступки отдельного человека.
Теория общественного выбора утверждает, что не существует способа скомпоновать индивидуальные перечни приоритетов, превратив их в общественные таким образом, чтобы были соблюдены главные критерии демократии. То есть к обществу, состоящему из многообразных групп, интересы и мнения которых вступают в конфликт друг с другом, нельзя подходить так, словно речь идет об одном человеке. Поэтому итог управленческой деятельности определяется, с одной стороны, соперничеством предпочтений политических лидеров, аппарата управления (бюрократии), групп интересов и избирателей, с другой - структурой и взаимоотношениями государственных органов, т.е. его институтами и ценностями.
Несмотря на различия в теоретических подходах к изучению государственного управления, в каждом из них задаются сходные вопросы: как создать организационные структуры, способные эффективно достигать желаемые результаты? Как можно создать мотивацию для чиновников делать то же самое? Как можно принимать необходимые для населения решения в бюрократических структурах и измерять результаты выполнения этих решений? Что представляет собой сеть организаций и политические силы, формирующие административное поведение? И, наконец, как добиться, чтобы поведение чиновников было подотчетно политически ответственным государственным должностным лицам? Пытаясь дать ответы на эти вопросы, теория государственного менеджмента фокусируется на организациях, исследуя преимущественно внутренние или внешние стороны их деятельности. Программный подход, напротив, в центр внимания ставит результаты политики. Теория общественного выбора и институциональная теория стремятся выявить связи между бюрократией и более широким политическим окружением. Поэтому при изучении разных вопросов можно выбрать наиболее подходящую для получения наилучших результатов теорию. Вместе с тем самые важные и интересные проблемы трудно разложить по полочкам соответствующих теорий. Они требуют одновременного использования нескольких аналитических методов для получения целостной картины.
Отдельные концептуальные направления обычно различаются не только по изучаемым аспектам государственного управления, но и по методам исследования. Важнейшими методами теории государственного
управления являются структурно-функциональный, институциональный, поведенческий, сравнительный, исторический. Они отличаются непосредственной направленностью на изучаемый объект и либо дают его специфическую интерпретацию (структурно-функциональный, поведенческий методы), либо ориентируют на особый способ изучения (сравнительный, исторический методы).
Структурно-функциональный метод предполагает рассмотрение государственного управления как некоторой целостности, системы, обладающей сложной структурой, каждый элемент которой имеет определенное назначение и выполняет специфические функции. Управленческая деятельность как бы запрограммирована общеструктурной организацией. Основное внимание уделяется структуре и функциям работников государственных служб. Государственные учреждения изучаются прежде всего как механизм принятия решений. Главное в этом изучении - как окружающая среда воздействует на процесс выработки государственных решений и насколько эти решения соответствуют потребностям системы и ожиданиям окружения с учетом требований о распределении дефицитных ресурсов.
Институциональный метод является «институциональным» в том смысле, что при этом уделяется внимание формальным структурам правительства, основанным на предписаниях и формулах конституции. В рамках данного метода подчеркивается роль административного и конституционного права, в совокупности определяющего основные формальные правила деятельности органов государственной власти и аппарата государственного управления Иногда значимость такого подхода подвергается сомнению из-за ссылок на практическое несовпадение действий государственных служащих и правил, записанных в законах. Однако правила игры важны всегда - не только тогда, когда им следуют, но и тогда, когда их нарушают. При этом важно знать, почему это происходит.
Поведенческий метод основное внимание уделяет исследованию поведения управляющих и управляемых, их мотивации. Суть метода исследования выражается в следующем:
• управление имеет личностное измерение, а коллективные действия так или иначе восходят к поведению конкретных личностей, являющихся главным объектом управленческого исследования;
• доминирующими мотивами поведения являются психологические мотивы, которые могут быть как социально обусловлены, так и иметь специфическую индивидуальную природу;
• модели поведения людей сходны в различных ситуациях (поведение служащего промышленной корпорации и государственного чиновника), отсюда вытекает возможность применения методов естественных наук;
• социальные явления измеряются количественно, отсюда применимость математического моделирования, компьютерной техники.
Сравнительный метод предполагает сопоставление однотипных явлений, например, государства, бюрократии, различных способов реализации одних и тех же управленческих функций и т.д. с целью выявления их общих черт и специфики, нахождения наиболее эффективных форм организации или оптимальных путей решения задач. Этот метод способствует плодотворному использованию опыта других государств, что особенно актуально для российского государственного управления.