Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. При этом ставятся конкретные, количественно измеряемые ориентиры и используется ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложившихся условий.
Выделяют также такой специфический вид ситуационного управления, как антикризисное управление - вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий; является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную чем предприятие систему, включает управление через арбитражных и конкурсных управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками по договору подряда.
Для сохранения конкурентоспособности предприятий иногда вводится доверительное управление, которое предполагает отделение функций владения от функций управления, осуществляется лицами по договору с органами государственного управления, трансформируется в профессиональное управление через специальных управляющих. Отношения с государством строятся не на властном подчинении, а на формальном равенстве сторон на основе договора.
Способы применения методов государственного воздействия могут быть административными и экономическими.
Административное воздействие - непосредственное влияние на интересы управляемых методами директивного принуждения, с помощью разрешения, запрета, дисциплинарных санкций, применяемых независимо от их мнения. Администрирование является необходимым компонентом любого управленческого воздействия, однако его масштабы могут быть различны. В структуре исполнительных органов оно имеет самостоятельное значение и реализуется через назначение, освобождение от работы, поощрение, наказание должностных лиц и т.п. Может иметь негативное значение, например, в экономике (подмена рыночных механизмов административными методами).
Экономическое управление - воздействие на объект управления косвенно, через воздействие на его экономические интересы, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. В данном случае отсутствует прямое директивное принуждение, объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству применяются экономические санкции (например, штраф за неуплату налогов). Экономическое управление распределяется обычно по отраслям и сферам деятельности.
С точки зрения исторической типологии различаются традиционная и рациональная модели государственного управления.
Традиционную модель государственного управления, характерную для традиционных обществ, отличают следующие черты: 1) исторически сложившийся (традиционный) порядок управления и разделения функций в аппарате управления; 2) смешанный характер и нерасчлененность иерархии должностей и учреждений (случайны по своему составу); 3) отсутствие профессиональной бюрократии; 4) религиозное освещение традиционной власти; 5) отсутствие четкой регламентации обязанностей чиновников и специализации канцелярского труда.
Рациональная модель государственного управления начинает формироваться в Новое время и характеризуется следующими определенными чертами: ^рационализация всей системы государственного управления; 2) четкая система правовых норм, инструкций и административных правил, регламентирующих деятельность институтов управления; 3) формальная иерархия уровней управления, учреждений и работающих в них чиновников; 4) высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата, функциональная модель управления; 5) наличие определенных принципов, регулирующих статус, материальное положение и продвижение по службе различных групп бюрократии; 6) формирование профессиональной бюрократии как особого слоя чиновников со своей корпоративной психологией; 7) четкая регламентация обязанностей чиновников и специализация канцелярского труда.
Все виды государственного управления, так же как содержание, объем и формы проявления конкретных функций государства, обусловлены конкретным типом государства, социальной сущностью государства, определяются вектором его исторической эволюции. Главное при этом - достижение баланса в сочетании потребностей, интересов общества и возможностей государства.
Так в течение XX в. происходит постепенное расширение объема государственных функций, повышение общественной роли государства, особенно в период становления «государства всеобщего благоденствия», иногда это может приводить к нарушению баланса между управленческими возможностями государства и потребностями общества. Например, распространение модели «социального государства» привело к повсеместному расширению функций государства, что повлекло за собой, по мнению некоторых западных исследователей, «перенапряжение» или «отказ государства» (Ульрих Гюнтер). Дело в том, что в период экономического роста государство рассматривалось как фактор экономической и социальной стабильности, и это сформировало определенную «социальную» модель государственного управления, определенный тип взаимоотношений между государством и обществом. Государственная политика доходов и расходов должна была целенаправленно оказывать влияние на общеэкономические условия, сглаживать колебания экономической конъюнктуры во избежание экономических кризисов и безработицы. Государство взяло на себя функции компенсации «отказа рыночного механизма». В основе тезиса об «отказе рыночного механизма» лежит предположение о том, что государство обязано предоставлять те блага, которые не могут быть предложены на базе самоокупаемости частной экономикой, речь идет о здравоохранении, воспитании, образовании и т.п. К этим функциям постепенно прибавились и задачи в сфере сохранения естественных ресурсов общества, охраны окружающей среды (экологическая функция). Рынок обычно не проявляет активности в данной области, потому что это не входит в калькуляцию хозяйственных затрат. В результате государство взяло на себя не только функцию всеобъемлющей защиты от социальных и экономических рисков, но и функцию «абсорбции рисков» от последствий технологического и общественного развития.
Поворот к расширению государственной деятельности повысил требования к способности правительства как центра государственного управления принимать решения и предопределил необходимость разработки соответствующего инструментария для нижестоящих структур. Усложнение государственных задач привело к практически повсеместному провалу политики «социального реформизма» и волне «консервативных революций» на Западе (тетчеризм, рейганомика и т.п.). Появляется тезис об «отказе государства».
Дискуссии о причинах данного явления привели к определенным выводам о функциональных «границах» государства. Причина кроется не только
в ограниченности финансовых ресурсов государства, но и в отношенидх между рыночной экономикой и государством, в самой системе государственных действий. Сбои рыночного механизма могут быть компенсированы государством только задним числом. Государственные учреждения не могут проводить перспективное планирование и управление в данной области вследствие автономии рынка и воздействия общественных групп на государственные решения - так называемый отказ государства в политике. Кроме того, подвергаются сомнению эффективность выработки государством общественных благ, т.е. соотношения их цены и качества («отказ государства в экономике»), и способности государства обеспечивать предоставление общественных благ в некоторых проблемных зонах («функциональный отказ государства») {Генрих Райнерманн).
В результате напрашивается вывод о «границах государства всеобщего благоденствия» и необходимости поиска новой модели взаимоотношений между государством и обществом, новой концепции государственного управления.
Таким образом, характер современной модели государственного управления во многом определяется взаимоотношением государства и гражданского общества
В полной мере о действенной системе государственного управления можно говорить лишь в том случае, если эта система не замкнута сама на себя, а постоянно и эффективно взаимодействует с общественной системой, с институтами гражданского общества. Только через это взаимодействие гражданское общество способно влиять на демократический процесс, привнося в него гражданскую активность населения и тем самым препятствуя государственным структурам оградить его этатистско-бюрократическими барьерами.
Развитая и сильная демократия возможна только там, где граждане могут влиять на государственную власть и контролировать ее. Это предполагает тесное взаимодействие политической системы и гражданского общества. Как демократизм политической системы, так и зрелость гражданского общества прямо пропорциональны широте и интенсивности взаимодействия между ними.
В этом смысле можно выделить три типа взаимодействия государства и гражданского общества: «подданные», «конкуренты», «союзники» (согласно терминологии отечественного исследователя А И. Соловьева).
1. В первом случае отношения между государством и обществом характеризуются всевластием государства как политического института. Государство имеет явный приоритет. Отношения в данном случае строятся по принципу властвования и подвластности, общество в целом предстает не как объединение граждан, а как совокупность подданных, которых необходимо интегрировать в качестве сообщества людей. Самодеятельность же населения часто рассматривается органами власти как посягательство на основы государственного