Публичная политика вырабатывается во взаимодействии между правящей элитой и, корпоративно организованными группами. Такой тип представительства позволяет им монополизировать свое влияние в определенных сферах, но в обмен на получаемые от государства привилегии они должны следовать установленным правилам. Тем самым группы интересов инкорпорированы в механизм принятия государственных решений. Примером политического оформления можно «читать систему государственного управления, которая складывается при так называемой суперпрезидентской республике. Здесь наблюдается концентрация власти в руках главы государства за счет ослабления институтов представительной демократии. Согласование интересов широких слоев общества в такой системе компенсируется фаворитизмом, преобладанием аппаратно-бюрократических методов выражения государственной воли. Данная система в большей степени ориентирована на обеспечение режима личной власти, чем на политическую консолидацию правящих кругов. Это характерно для авторитарных режимов вне зависимости от господствующей идеологии (СССР времен Сталина, Китай - Мао Цзэдуна, Чили - Пиночета, Иран - Хомейни, Ирак - Хусейна, Индонезия - Сухарто, а также Южная Корея и ряд стран Латинской Америки).
В корпоративной системе проявляются клиентельные зависимости. Почву для них дают договорные отношения личных и коллективных автономно-вертикальных связей, имеющих форму клиентел (семейственность, фамилизм, клановость). Клиентельные отношения возникают из-за неравномерного распределения ресурсов власти, что отличает патерналистские государства, где государство - «патрон» (опекун) общества. В Европе и России в условиях феодализма клиентела была социально организованной основой государственности, пронизывая образ жизни разных слоев общества. В новейшее время в условиях слабости политического представительства на первый план выступает функциональное представительство, место политических партий занимают группы интересов, а законодательная власть оттесняется государственной бюрократией.
Проявление корпоративных начал при формировании органов государственной власти характеризуется тем, что во властные структуры всех уровней стремятся представители самых различных социальных групп, финансово-экономических и промышленных кругов, социально активных демографических группировок (молодежных, феминистских и прочих), политических партий, общественных движений и т.п. Корпоративный натиск особенно заметно проявляется в период выборных кампаний в законодательные органы. Причем активизируются не только группы экономических интересов, но и политических корпоративных интересов, которые представлены партиями и движениями. Однако, если на общегосударственном уровне превалирует партийно-политический фактор, то в ходе региональных выборов он не доминирует, что можно интерпретировать как слабость организующих начал в деятельности местных политических образований.
Значение институтов социально мотивированного представительства заключается в стимулировании приспособления управленческих механизмов государства к сдвигам в гражданском обществе, что способствует более адекватному учету возрастающего плюрализма социальных групп и их предпочтений. Развитие форм представительства различных видов и уровней является одним из важнейших критериев эффективности государственного управления, поскольку позволяет обеспечивать демократический контроль «снизу», лишая субъект управления его «командных иллюзий», инициируя процесс корректировки принятия решений в соответствии с требованиями управляемого объекта. Здесь нелишне обратиться к высказыванию французского философа П. Гольбаха: «Править народом — значит удерживать в равновесии его страсти, подавлять те из них, которые могут привести к опасным последствиям, и направлять на пользу государству те, которые могут быть ему полезны». Смысл института представительства интересов в системе государственного управления в том и состоит, чтобы в обществе, разделенном на множество социальных сил и интересов, обеспечивать определенную согласованность, целесообразность, осознанную скоордини-рованность публичного поведения и деятельности людей, способствуя гармонизации общественных отношений в их поступательном развитии.
В то же время государственное управление нельзя рассматривать лишь как совокупность законодательных и административных способов преобразования воли граждан и их организаций в управленческие решения государства. Важно признавать и учитывать значение государственной администрации, которая представляет реальный социально-политический фактор и при определенных обстоятельствах может играть самостоятельную, хотя и не гласную роль. Поэтому для того, чтобы всесторонне выяснить влияние общественных институтов и механизмов контроля государственной администрации, работающей на разных уровнях, необходимо понимать логику бюрократии, особенности ее внутренней структуры, ее корпоративные интересы и т.п.
Вятр Ежи. Социология политических отношений / Пер. с польск. - М., 1979. Козбаненко В.А. Представительство интересов в государственном управлении: госслужба и лоббизм в парламенте // Управление - 98. Материалы международной научно-практической конференции. Вып. 1. - М, 1998. Купряшин ГЛ., Соловьев А.И. Государственное управление. - М., 1996. Любимов А П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. -М, 1998. Сиренко В.Ф. Проблема интереса в государственном управлении. - Киев, 1980; Он же. Интересы - власть - управление. - Киев, 1991.
Бюрократия - это как рыбная
ловля там, где рыба не водится.
С.Н. Паркинсон
Бюрократия - бюрократия как организация - бюрократия как социальная группа - теория рациональной бюрократии - бюрократическое управление - бюропатологии - традиционная модель бюрократии - функциональные теории бюрократии - конфликтные теории бюрократии - изъяны бюрократии - властный потенциал бюрократии - бюрократизм - закон Паркинсона
В теории государственного управления термин «бюрократия» (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, господство, букв. -власть канцелярии, господство аппарата управления) чаще всего применяется для обозначения административных и технических аспектов организации, обеспечивающих исполнение принимаемых решений. В современном обществе с увеличением размеров организаций, как государственных, так и частных, и усложнением механизма реализации управленческих решений бюрократия стала играть главную, а иногда и определяющую роль во многих сферах государственной политики.
Существуют четыре подхода к определению бюрократии. В зависимости от присущей исследователям оценки роли бюрократии в обществе она рассматривается как:
• форма существования и характер власти;
• сложная, иерархически построенная структура организации, позволяющая повысить управленческую эффективность и в государственной сфере, и в частном секторе;
• часть правительства, не входящая в политическую или выборную его структуры и осуществляющая повседневное управление государственной машиной;
• негативная оценка действий государственных чиновников, присущая управленческому аппарату социальная болезнь с характерной для него волокитой и неэффективностью.
Бюрократия может быть охарактеризована и как:
организация - специфическая форма политической или иной организации, в которой абсолютизированы административные процедуры, вследствие чего
фактическая власть принадлежит чиновникам. Для бюрократии в этом значении характерны подчинение интересов дела интересам карьеры, формализм;
социальная группа - профессиональное сообщество лиц, занятых в сфере государственного управления и получающих за это зарплату.
Функция бюрократии необходима любой политической системе, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которого воля властвующей элиты осталась бы простым намерением. Если учесть, что в повседневной жизни господство - это в первую очередь управление, становится очевидной та исключительная функция, которую выполняет бюрократия в обществе. Обладая иерархической структурой и квалификацией чиновников, она обладает и бесспорной административной властью. Она может сохранять свои позиции даже при изменении политических элит, играя часто роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, а при определенных условиях может стать самостоятельной политической силой или даже присвоить себе государственную власть. Учитывая это обстоятельство, многие исследователи считают бюрократию «необходимым злом»: без нее невозможно управление, однако именно она существенно ограничивает возможности граждан влиять на характер функционирования системы государственного управления, усиливая политическое отчуждение в обществе. Поэтому в обыденном сознании бюрократия ассоциируется с волокитой и неэффективностью административного аппарата, но в теории этот термин имеет нейтральный характер, его значение связано не с оценками, а с особыми обязанностями, структурной организацией, жесткостью административных процедур и вытекающими отсюда специфическими корпоративными интересами чиновников.