2. Каков непосредственный результат программы? Можно ли его объяснить другими внешними обстоятельствами?
3. Имеются ли последствия реализации программы, которые не были заранее запланированы?
4. Каковы выгоды и издержки программы? Насколько эффективно использовались ресурсы по сравнению с альтернативными вариантами?
Так, оценка предлагаемых государственными организациями услуг обычно проводится по четырем направлениям:
• общая оценка;
• оценка точности и полезности;
• оценка своевременности;
• оценка профессионализма и законности.
Во многих странах приняты специальные законодательные или нормативные документы, в соответствии с которыми оценка включена в процесс разработки и принятия решений, так как опыт показывает, к каким проблемам и осложнениям может привести, одно неверное решение, принятое на общенациональном уровне. Особое внимание в настоящий момент уделяют анализу влияния (analysis impact) - относительно новому направлению, активно разрабатываемому в последнее время специалистами и широко используемому в работе государственных структур, особенно министерств и ведомств.
В развитых странах анализ влияния используется чаще всего при введении новых регулирующих правил и норм, оценке их последствий для бизнеса (Великобритания), финансов (Австрия, Португалия, Финляндия), социально-экономического развития (Голландия). Инструментами анализа служат опросные листы, изучение конкретной практики, модель издержек и т.д. Анализ влияния государственного регулирования (АВГР) представляет специальную технику для систематической оценки позитивных и негативных последствий существующих и альтернативных моделей регулирования. Польза от применения АВГР заключается в том, что он способствует:
• лучшему пониманию реального влияния действий государства на социально-экономические процессы (инструмент анализа);
• интеграции и согласованию целей и задач при разработке политики (инструмент координации);
• совершенствованию механизма консультирования и большей открытости правительства (инструмент консультирования);
• повышению ответственности государственных органов управления путем предоставления большей информации и демонстрации пользы государственных решений для общества (инструмент отчетности).
В общем виде анализ и оценка влияния государственной политики или программ имеет структуру, представленную на рис. 11.
После проведения оценки и представления ее результатов руководителю возможно принятие различных решений, влияющих на судьбу программы или данной политики. Обычно имеется несколько вариантов, в том числе:
• продолжение программы;
• успешное завершение программы;
• модификации программы;
• прекращение программы при ее неудаче.
Например, это может быть решение, связанное с продолжением программы или политики, если достигнуты хорошие результаты и тогда принимается решение о поддержке политики.
Поддержка программы или политики возможна в форме политической, материальной или интеллектуальной помощи и содействия, чтобы продолжить или расширить охват населения данной программой. Если результаты отличаются от первоначальных целей, но целесообразность проведения данной политики или программы не вызывает больших сомнений, то проводят регулирование и корректировку политики.
Кроме того, при принятии решения о продолжении или модификации программы могут изучаться вопросы об изменении ее целей или приоритетов, совершенствовании механизма финансового или материального обеспечения и т.д. Причин для модификации программы или политики может быть много. Они могут быть связаны с политическим давлением, действиями судебных органов власти, сопротивлением отдельных групп интересов и т.д. В общем, для эффективной государственной политики необходимо рациональное объединение всех трех важных элементов: оценки, усиления влияния и регулирования.
Важное значение имеет вопрос о том, кто оценивает или высказывает свое мнение о проводимой политике и характере складывающихся при этом отношений. Здесь возможны следующие варианты:
• общая оценка политики правительства от лица всего общества;
• оценка, поступившая от потребителей к исполнительным органам власти;
• оценка, поступившая от граждан и групп интересов к органам представительной власти;
• оценка, которую может дать парламент действиям исполнительной власти, включая критику выполнения политики, действий госаппарата, законности выполнения и др.
В современных условиях невозможно проводить политику и принимать решения без ее всесторонней оценки, так как проблемы становятся все сложнее и возрастает цена ошибки, не говоря уже о необходимости рационально расходовать государственные ресурсы.
На данном этапе во многих странах основное внимание уделяют нескольким важным аспектам оценки государственной политики, в их числе:
• взаимосвязь оценки с проведением аудита и разработкой бюджета государственных организаций;
• влияние оценки на процесс самообучения персонала организации;
• воздействие оценки на разработку межведомственных программ и проектов и систему управления ими;
• влияние оценки механизмов, методов и средств, используемых в государственной политике, на их выбор в будущем;
• связь оценки с эффективностью и результатами выполнения программ в государственном секторе;
• влияние оценки на внедрение новых управленческих технологий.
Необходимо отметить, что при оценке результатов политики или выполнения государственных программ разворачивается острая борьба и часто возникают конфликтные ситуации, что вполне понятно, принимая во внимание различные критерии и интересы тех, кто в ней участвует и несет ответственность, а также стремление использовать оценку в своих политических или корпоративных целях.
Внутренняя политика подвержена определенным циклам, связанным с утверждением бюджета или началом избирательной кампании, что непосредственно отражается на активности тех сил, которые заинтересованы в оценке работы правительства или иного органа исполнительной власти. Иногда инициатором проведения оценки выступает оппозиционная партия, чтобы набрать себе дополнительные очки перед выборами.
В конечном итоге оценка должна показать степень эффективности государственной политики, которая в свою очередь зависит от трех основных факторов:
1) организационных условий выработки и исполнения политики, в том числе:
• профессионализма высших государственных чиновников;
• уровня централизации государственной власти;
• отношения между исполнительной и законодательной властями;
2) средств и методов воздействия государства на различные сферы общественной жизни и поведение отдельных субъектов;
3) прочности консенсуса в обществе в вопросах об общих целях политики, о ее темпах и приоритетов.
В России оценка государственной политики является относительно новым направлением, хотя на практике многие ее элементы давно используются в органах государственной власти Однако сейчас стоит задача всестороннего внедрения методов оценочных исследований во все органы государственной власти на всех уровнях.
Отчет о мировом развитии 1997: Государство в меняющемся мире. Всемирный банк. -М„ 1997.
Политология: Энциклопедический словарь. - М, 1993. Шабров О Ф. Политическое управление. - М., 1997. Organisation for policy analysis, ed. C.Weiss. London, 1992. Public productivity handbook ed. M.HoIzer. Marcel Dekker. Inc. -N.Y., 1992. Weimer D., Vining A. Policy analysis concepts and practice. - NJ., Prentice Hall, 1992.