Правовой основой построения системы органов государственного управления являются: Конституция Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь “О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах”; Закон Республики Беларусь “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь”; Указ Президента Республики Беларусь “О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь”.
Исходя из этих нормативных установлений следует выделить следующие звенья в системе органов государственного управления:
1) Совет Министров Республики Беларусь;
2) Центральные органы исполнительной власти отраслевой и специальной компетенции:
- министерства;
- государственные комитеты;
- центральные ведомства;
3) Местные органы государственного управления;
4) Местные органы внутреннего управления – администрация предприятий, учреждений.
2. ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ КАК НОСИТЕЛЬ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Пост Президента утвержден в республике Конституцией Республики Беларусь 1994г., и соответственно в ней, а также в Законе Республики Беларусь “О Президенте Республики Беларусь” закреплен правовой статус Президента*. Президент осуществляет государственную власть в качестве главы государства, возвышаясь над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Президент Республики Беларусь олицетворяет единство народа, является гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь, обеспечению политической и экономической стабильности. Президент организационно не входит в систему какой-либо ветви государственной власти.
Президент Республики Беларусь обладает обширными полномочиями по отношению к исполнительной власти. Эти полномочия относятся как к области формирования ее организационной системы, так и содержательной части важнейших направлений ее функционирования.
Согласно Конституции Республики Беларусь Президент:
- формирует Совет Министров Республики Беларусь, определяет его структуру;
- с согласия Палаты Представителей назначает на должность Премьер-министра Республики Беларусь, его заместителей, министров и других членов правительства;
- своими указами определяет систему органов исполнительной власти, назначает руководителей республиканских органов государственного управления и определяет их статус;
- своими указами оказывает влияние на различные стороны самого содержания деятельности Совета Министров и всей системы исполнительной власти;
- имеет право отменять акты Правительства, местных органов государственного управления.
Вместе с тем с точки зрения требований законности Президент Республики Беларусь не должен подменять органы исполнительной власти, представляющие собой самостоятельные звенья системы этой власти.
Организационно Президент никому не подчинен, он обладает высокой степенью независимости от других государственных органов. Но в правовых
__________________________________________________________________
* -- Закон Республики Беларусь от 21.02.95г. «О Президенте Республики Беларусь» (в ред. Закона от 7.07.97г.) // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995, №17. Ст.179; Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1997, №24. Ст.463; 1999, №25. Ст.426; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002, №100. 2/203
актах, регулирующих его правовой статус, закрепляется вторичный, подзаконный характер президентской власти. Декреты, указы, распоряжения Президента принимаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь.
Конституцией Республики Беларусь предусмотрена политическая ответственность Президента Республики Беларусь за нарушение Конституции, законов и данной им присяги. За такие действия он может быть отрешен от должности*.
Формы работы Президента весьма разнообразны, они вытекают из общих форм государственного управления и определяются ими. Вне той или иной формы управленческая деятельность как Президента, так и любых органов государственного управления не может реализовываться.
Управленческая деятельность выражается в правовой и неправовой формах.
К правовой форме в первую очередь относятся акты Президента. Акт – это форма выражения, закрепления волеизъявления Президента, закрепление осуществления им управленческих действий, принятых решений. Так сложилось, вошло в обыденную жизнь, в науку и находит закрепление в нормах права, что принимают не решения как определенные выводы, предписания, умозаключения, волеизъявления, т.е. соответствующие действия, а акты (указы, распоряжения) как формы выражения указанных действий. Например, в статье 85 Конституции Республики Беларусь записано, что Президент издает декреты, указы и распоряжения. Фактически Президент при решении того или иного вопроса делает определенные заключения и оформляет их в виде декрета, указа или распоряжения. Следовательно, издается решение, а оформление его осуществляется в форме декрета, указа, распоряжения. Решения Президента могут выражаться и в других формах. Решения составляют содержание декрета, указа, распоряжения. По этой причине правильнее было бы записать в Конституции Республики Беларусь (ст.85), что Президент издает решения в форме декретов, указов, распоряжений или иной форме**.
Акты Президента относятся к правовой форме, поскольку в них содержатся нормы права или иные волеизъявления, преобразующие общественные отношения. Благодаря особому содержанию, влекущему юридические последствия, декрет, указ, распоряжение Президента являются правовыми.
Декреты, указы, распоряжения называются правовыми актами. Такое название не совсем точное. Декреты, указы, распоряжения – это юридическая форма выражения, закрепления действий в виде решений. Форма без содержания является абстракцией, реально не существующим явлением, поэтому декреты, указы, распоряжения с наличием содержания являются правовыми актами.__________________________________________________
* -- Постникова А.А., Сухарикова А.И. Административное право Республики Беларусь. Мн.: «Молодежное научное общество», 2001. с.52-53
** -- Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь. Мн.: «Тесей», 2002. с.305-306
Декреты, указы, распоряжения – это документы, т.е. акты в письменном виде. Не исключены решения Президента и в устной форме, форме поручений.
В законодательстве не установлено, в какой форме Президент должен закреплять принятое им решение – в форме декрета, указа или распоряжения.
Г.А.Василевич правильно подчеркивает, что “необходимо определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта Президента – декрета, указа, распоряжения”*. в статье 14 Закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” установлено, что “декреты Президента Республики Беларусь принимаются по любым вопросам, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь”. При этом не определено, по каким вопросам издаются указы и распоряжения. Подобная регламентация указанного Закона свидетельствует об отсутствии необходимости в других актах Президента, и в первую очередь указов, если декреты можно издавать по любым вопросам. Таким образом, если Президенту предоставлено право издавать несколько видов актов, то хотя бы в общих чертах следовало бы обозначить предметы регулирования каждого из названных видов правовых актов. Это позволит уяснить надобность каждого вида акта и его место в системе правовых актов Президента.
В законодательстве не определена иерархия рассматриваемых правовых актов. По этой причине неизвестно, какой из названных трех видов правовых актов, издаваемых Президентом, обладает большей юридической силой или все они одинаковы.
Статья 5 Закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” посвящена системе нормативных правовых актов. Между тем, система в ней не установлена. На основании статьи 137 Конституции и статьи 2 названного выше Закона, в которых дается перечень нормативных правовых актов и сначала называются декреты, а затем указы, можно предположить о превалировании декретов над указами. Кроме того, сделана попытка показать большую юридическую силу декретов над указами в частях 5 и 6 статьи 2 данного Закона. Формулировка же этих частей такова, что создается впечатление о превосходстве указов над декретами.
В части 5 статьи 2 указанного Закона установлено, что декретами регулируются наиболее важные общественные отношения, а указами устанавливаются, изменяются и отменяются определенные правовые нормы (ч.6 ст.2). По этой причине нормы, содержащиеся в декретах, могут быть изменены или отменены указами. На практике имеют место случаи, когда изданием указа признается утратившим силу декрет.
В то же время изменить или отменить указ декретом невозможно. Подобное положение не способствует установлению иерархии правовых актов Президента.
__________________________________________________________________
* -- Василевич Г.А. Нормативные правовые акты государственных органов Республики Беларусь. Мн.:1999. с.137
Иерархия президентских правовых актов должна быть обязательно. В ней декреты должны находиться на верхней ступени, т.е. иметь значительно большую юридическую силу по сравнению с указами и распоряжениями. Такое их положение определяется частью 3 статьи 101 Конституции. В ней записано, что “в силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона”. Только в таком случае декреты должны иметь силу законов. Для иных целей существуют указы и распоряжения.