В новых сложившихся условиях факторы мировой экономической рецессии, переросшие в глобальный финансовый кризис, не только обуславливают усиления роли и места публичной организующей деятельности в обеспечении надлежащего функционирования национальной социально-экономической системы, но и со всей очевидностью предполагают научного переосмысления проблемы исполнительной власти как наиболее из динамичных ветвей публичной власти, качество деятельности которой по признанию ведущих специалистов, остается определяющим фактором эффективно функционирующего государства[45]. Органы исполнительной власти представляют собой самый мощный институт государства. Преимущественно именно они представляют последнее во взаимоотношении с общественными структурами, сношений с частным интересом. В настоящее время в Республике Таджикистан решены далеко не все проблемы, связанные с созданием эффективного и действенного механизма публичной администрации, отвечающего требованиям устойчивого развития страны. При этом наблюдается довольно странная ситуация: казалось бы, структурирована исполнительная власть, приняты в последние годы ряд значимых политико-правовых документов, закрепляющие как направления, так и контуры ее дальнейшего совершенствования, взаимодействия с гражданским обществом. В их числе можно назвать Стратегию реформирования системы государственного управления[46], Программу реформирования государственной службы[47], её одноименную концепцию[48] и т.д. Так, в Концепции перехода Республики Таджикистан к устойчивому развитию, утвержденной Постановлением Правительства страны от 1.10.2007г. прямо закрепляется тезис о «сильной и эффективной государственной власти» и «зрелом гражданском обществе», где первое создает эффективные механизмы поддержки последнего, вырабатывает правовые процедуры сотрудничества с неправительственными организациями, деловыми и научными кругами[49]. Тем не менее, следует признать, что практическое состояние дел далеко оставляет желать лучшего.
В чем же причины столь прозаичности ситуации? Обратим внимание на два фактора, имеющие по нашему мнению, определяющее влияние. Во-первых, в силу неудовлетворительного взаимодействия официальных структур с профильным научным и экспертным сообществом слабо учитываются качественные характеристики исполнительной власти в деле улучшения функционирования публичной администрации. Во-вторых, низкая культура и профессионализм на государственной службе и как следствие не востребованность современных инструментариев сношения публичной власти со структурами гражданского общества[50]. В силу отсутствия опыта демократического развития, на фоне традиционной восточной ментальности, прорастает некая «феодальная многозначительность» и отчуждения носителей власти, что в свою очередь может не только нести опасность пренебрежительного отношения к частному интересу[51], но и вызвать апатию граждан.
Современные достижения правовой науки, выработанные прежде всего, благодаря усилиям ученых - государствоведов и административистов, позволяют прояснить ряд значимых особенностей исполнительной власти, учет которых имеет существенное значение в формировании модели взаимодействия «государство-общество», отвечающего современным тенденциям и интересам устойчивого развития страны. Так, в научной литературе справедливо отмечается, что реальные характеристики исполнительной власти «демонстрируют ее значимость для оценки состояния деятельности государственных механизмов»[52]. На этой плодотворной методологической основе выявлены не только формальные признаки публичной администрации, но и ее сущностные черты и свойства[53]. Не вдаваясь в перипетии научных дискуссии заметим: исполнительная власть - объективная необходимость часто выражающее организующую деятельность государства[54]. Она проявляет себя как власть подотчетная и подконтрольная, ответственная и подзаконная, в силу чего административная деятельность приобретает совершенно новые качества[55]. Осуществляемые специальной подгруппой государственных органов исполнителньно-распорядительные функции ориентируются на чаяния и нужды населения, выявления его потребностей и их адекватное удовлетворение, оказание качественных публичных услуг. Представленная модель функционирования исполнительной власти по нашему убеждению, может стать определяющим фактором решения проблемы «эффективного управления», что поставлено стратегией развития[56].
Для достижения целей поставленных на политическом уровне как нам представляется, необходимо решит две взаимосвязанные задачи практического плана. Во-первых, назрела очевидная необходимость заметного усиления роли и значимости человеческого фактора в государственном управлении. Правовой основой такой постановки вопроса служат конституционные нормы, закрепляющие право граждан на участие в политической жизни и управлении делами государства. Методологической основой концепции следует принять посылку о признании гражданина государствообразующим фактором со всеми вытекающими политико-правовыми выводами в свете предложений о модернизации понятийного аппарата современного государства[57]. Только превратив человека из простого участника в полноправный субъект управленческих отношений, мы сможем утвердить в обществе и государстве культуру уважения к личности и задействовать «архимедово рычаг» публичного управления кратно повысив его действенность и результативность. Как составляющая этого магистрального направления на первом этапе назрела очевидная необходимость усиления позиции представительных органов государственной власти (в особенности, законодательного органа страны) в контроле за деятельностью носителей исполнительной власти. Как известно, в соответствии с Конституцией Маджлиси Оли как законодательный орган участвует в формировании Правительства страны при утверждений соответствующих указов Президента, но при этом лишена возможности дальнейшего влияния на практическую содержательную деятельность национальной администрации. Между тем, в соседнем государстве – Республике Узбекистан аналогичным образом формируется правительство и парламент сохраняет контрольные полномочия за деятельностью руководителей правительственных структур[58]. Поэтому нам представляются своевременными внедрение институтов «парламентское слушание», «парламентский час» для членов правительства, а также «парламентского расследования» и выражения парламентом недоверия отдельным руководителям министерств и государственных комитетов[59].
Кроме того, следует выработать стандарты функционирования официальных исполнительных структур, тесно увязав его с рейтинговыми показателями оценки их деятельности населением. В законодательные акты (прежде всего, в законы о правительстве, местной власти) и иные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность публичной администрации, следует внести обязывающие нормы о постоянном информировании населения по текущей деятельности, открытии официальных сайтов с периодическим обновлением его содержания и электронного адреса для оперативной коммуникации[60]. Все ощутимые признаки информационного общества ставят проблему так называемого «электронного правительства», что следует все более учитывать в условиях, которые определяют современную миссию исполнительной власти. Его использование с учетом ускоренно развивающейся сферы телекоммуникации позволит улучшить качество услуг по предоставлению информации государственными органами, сократит время обслуживания граждан, количество административных барьеров в развитии бизнеса, уменьшит затраты на администрирование и в целом повысит эффективность управления.
Во-вторых, важно переориентировать исполнительную власть на решение задач, связанных с ее сущностным предназначением в обществе, а именно - организацией исполнения законов. Однако решение по этой проблеме в условиях нынешнего состояния Таджикистана, в силу непоследовательного утверждения принципа «разделения властей», остаётся сложной и на редкость неординарной. Доминирующее положение исполнительной власти позволяет ей не только дублировать иные ветви власти[61], но и пользуясь пассивным и вялым состоянием последних, подменять содержание законодательных установлений ведомственными актами либо административным усмотрением, граничащим порой с произволом. В результате механизм исполнения законов приобретает субъективный характер, что несет существенные угрозы юридической безопасности страны.
Драматичность ситуации можно проиллюстрировать на нескольких примерах из управленческой практики. В конце апреля 2008г автор настоящих строк направил в адрес Президента страны информационное письмо о состоянии административных нормативно-правовых актов на предмет их несоответствия законодательным актам. Спустя три месяца т.е. 31.07.2008 года это обращение за подписью первого заместителя руководителя Исполнительного аппарата Президента перенаправлено в Министерство юстиции для последующего «рассмотрения и дачи автору ответа» (курсив мой-Б.Р.). Тем самым допущено не только нарушение законодательно установленных сроков рассмотрения обращений граждан, но и проигнорировано требование Закона, согласно которому запрещается направлять обращения органу, чьи действия затрагиваются в нем[62]. Между тем, Исполнительному аппарату Президента подобает как органу представляющему Главу государства и обеспечивающему его деятельность функционировать исключительно образцово, показывая другим официальным структурам публичной власти пример уважения к гражданину и безупречного исполнения законов. «Государство и все его органы, гласит ч.2 ст.10 Основного Закона Таджикистана, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать и исполнять Конституцию и законы республики»[63].