Единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе. Оно связывает воедино по целевому назначению и по соотношению с иными органами государственной власти федеральные органы исполнительной власти с исполнительными органами любого иного внутригосударственного уровня. Но это единство не носит на себе отпечаток административной подчиненности как цементирующего всю систему начала, хотя, разумеется, изолированность одного звена системы от других должна быть исключена.
Практика пока еще дает примеры отхода от требований данного принципа, выражающиеся в известной "самостийности" мест, что следует оценивать в первую очередь как неумение правильно использовать широкую оперативную самостоятельность, каковая предоставлена каждому звену единой по своей сути системы исполнительных органов, равно как и следствие незавершенности законодательного процесса по выстраиванию управленческой вертикали органов исполнительной власти в Российской Федерации[12].
Не полностью соответствует данному принципу и современное решение о создании на территории субъектов РФ федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов, действующих автономно по отношению к одноименным исполнительным органам субъектов Федерации.
Именно в силу этого особую актуальность в современных условиях приобрела проблема конкретизации конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Иначе говоря, речь идет о законе, посвященном системе и механизму исполнительной власти в масштабе всей страны.
3. Федерализм в его новом качестве - несомненный принцип организации и деятельности органов исполнительной власти. Его исходные начала были заложены еще Федеративным договором, а затем нашли закрепление в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации. Как известно, федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов. Соответственно конституционно определен круг вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), включающий установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти. Одновременно были определены предметы ведения, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), включающие, в частности, установление общих принципов организации системы органов исполнительной власти. Вне названных пределов субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ)[13].
Субъекты Федерации в своих конституциях и уставах закрепили предметы ведения, относящиеся к их собственной компетенции, в числе которых определение системы органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности (например, см. ст. 53 Конституции Республики Адыгея). В отдельных случаях эти вопросы адресно отнесены к компетенции высших представительных и законодательных органов государственной власти республик (в Республике Марий Эл порядок организации и деятельности республиканских органов управления определяется в соответствии со ст. 73 ее Конституции Государственным Собранием Республики).
Принцип федерализма выражается также и в том, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. На территории субъектов могут создаваться территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Взаимоотношения с ними осуществляются на основе сотрудничества и координации действий.
Споры по вопросам совместного ведения между органами исполнительной власти субъектов Федерации и соответствующими органами Российской Федерации разрешаются посредством согласительных процедур, а при недостижении согласия - в судебном порядке.
Законодательство РФ, специально посвященное организации исполнительной власти на всех ее уровнях, по-прежнему отсутствует. В Конституции РФ содержатся нормы, относящиеся только к определению статуса и организации Правительства РФ, что, естественно, не тождественно правовым основам организации государственного управления в целом.
В силу этого в первую очередь необходимо ориентироваться на анализ ст. ст. 71 - 73 Конституции РФ. Но и они не относятся прямо к организации государственного управления, так как трактуют соответствующие вопросы применительно ко всему механизму государственной власти, хотя и содержат сведения о том, по каким направлениям могут функционировать федеральные органы исполнительной власти и по каким требуется совместное их функционирование с аналогичными органами субъектов Федерации.
Так, в ведении Российской Федерации находится принятие федеральных законов и осуществление контроля за их соблюдением[14]. Очевидно, что в данном случае подразумевается деятельность по исполнению этих законов, а также контрольная деятельность, т.е. то, что фактически составляет содержание процесса реализации исполнительной власти. Далее, в ведении Федерации находятся: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития страны. Очевидно, что по всем названным направлениям обширен объем государственно-управленческой деятельности. В равной мере подобный вывод относится к федеральному бюджету, федеральным налогам и сборам, к международным и внешнеэкономическим отношениям Российской Федерации. Очевидно также, что федеральные органы исполнительной власти осуществляют управление федеральными энергетическими системами, ядерной энергетикой, путями сообщения, информацией и связью, деятельностью в космосе, обороной и безопасностью, оборонным производством, защитой Государственной границы РФ и т.п. (ст. 71 Конституции РФ).
Содержание ст. 72 Конституции РФ определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Здесь можно обнаружить некоторые аспекты государственно-управленческого характера, как-то: владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; вопросы образования, науки и культуры.
Несомненно значение практической реализации отнесенных к совместному ведению норм административного, административно-процессуального, жилищного, земельного, водного и т.п. права.
На базе изложенной информации по вопросу о соотношении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области государственного управления возможны следующие выводы:
а) к ведению Российской Федерации отнесено решение основных вопросов организации государственного управления на федеральном уровне;
б) к ведению субъектов Федерации отнесено решение вопросов организации государственного управления на региональном уровне.
4. Законность - один из ведущих принципов организации и деятельности органов исполнительной власти. Свои исходные начала он берет из Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов Федерации и их законодательства (см., например, ст. ст. 15, 76 Конституции РФ).
5. Для организации и деятельности органов исполнительной власти существенное значение имеет также принцип экономичности.
Его значимость определяется тем, что механизм реализации исполнительной власти крайне многоструктурен и оснащен, мягко говоря, значительным количеством служащих (чиновников), выполняющих повседневно его функции. При этом необходимо учитывать, что расходы на содержание такого механизма, будучи по своей природе непроизводительными, отягощают федеральный и региональные бюджеты. В силу этого постоянно осуществляются организационно-правовые меры, направленные на обеспечение экономии в расходовании государственных средств в сфере управления. Так, в 2004 г. Правительством РФ упразднено 147 координационных, совещательных, иных органов и групп, действующих при нем. За период с 1992 г. неоднократно проводились перестройки системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, также преследующие цель экономии средств федерального бюджета. Однако все эти и иные меры должного эффекта пока не приносят.
6. В настоящее время ранее стоящий во главе угла принцип сочетания централизации и децентрализации может быть понят через содержание принципа федерализма.