1 Коммунальное право Украины: Учебное пособие / В. Д. Волков,
А. Г. Бобкова, Н. А. Захарченко и др. - Донецк: ДонГУ, 1999. - С. 40.
2 Матвеева Т. О. Із історії інституту місцевого самоврядування на Ук
раїні // Проблеми активізації конституційно-правових досліджень і вдос
коналення викладання конституційного права: 36. наук, статей. - Харків:
Національна юридична академія України, 1999. - С. 218.
51
ня в 1781 році полково-сотенного адміністративно-територіального поділу території практично остаточно зруйнували національну систему органів місцевого самоврядування1. Також знищувалися традиційна єдність і суверенність української громади, що базувалися на звичаєвому праві, відображеному в Литовському Статуті, який було скасовано царським указом у 1842 році2.
Грамота на права і вигоди містам Російської імперії від 21 квітня 1785 року дала можливість міським жителям збиратися і складати «общество градское», яке користувалось правами і вигодами: обирало міського голову, бургомістрів і ратманів (членів магістрату), їм дозволялось складати скарбницю своїми добровільними внесками і використовувати її за спільною згодою. Сільське самоврядування регулювалося «Положением о сельском состоянии», в якому спеціальний розділ був присвячений формуванню сільських громад та волостей і врядуванню.
М. Грушевський у брошурі «Хто такі українці і чого вони хочуть?» писав: «Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої власті, тільки з вибору народного! Се називається устроєм демократичним — щоб народ сам собою правив»3. У проекті Конституції Української Народної Республіки систему місцевого самоврядування становили землі, волості й громади, а їх відносини з державою регулювались таким чином: «Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, дотримуючись принципу децентралізації». Радам і Управам громад, волостей і земель «належить єдина безпосередня місцева влада: міністри УНР тільки контролюють і координують їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української Народної Республіки». До компетенції Ради Народних Міністрів
' Кіселичтк В. Про надання українським містам у XIV-XVI1 ст. Магдебурзького права // Право України. - 1996. - № 9. - С. 84.
2 Грицяк І. Місцеве самоврядування України в історії та сучасності //
Вісник Української академії державного управління. - 1996. — N° 1. — С. 62.
3 Грушевський М. С. Хто такі українці і чого вони хочуть? — К.: Знання
України, 1991.-С. 116.
52
входили лише ті питання, які залишаються поза межами установ місцевої самоуправи або стосуються УНР в цілому1.
Здавалося б, дореволюційні традиції місцевого самоврядування повинні були отримати свій розвиток у практиці державного будівництва за радянських часів. Адже соціалістична революція, за К. Марксом, знаменує собою процес зворотного поглинання державної влади суспільством, а в організації місцевого самоврядування найбільш яскраво виражається ідея наближення влади до народу. Проте ідея місцевого самоврядування, що припускає суттєву децентралізацію влади, самостійність органів самоврядування, вступила в протиріччя з практичними завданнями держави пролетарської диктатури, яка є за своєю природою централізованою державою. Після жовтня 1917 року земське самоврядування було скасовано як підмогу буржуазного суспільства, що відживає. У наукових дослідженнях радянських часів концепцію місцевого самоврядування вважали плодом буржуазної державознавчої науки, неприйнятної для соціалістичного суспільства з його формою організації державної влади в центрі і на місцях, побудованій за принципом її єдності і неподільності.
Правовий статус територіальних громад (колективів) в інших країнах досить детально досліджувався вченими суспільствознавчих наук. В Україні досліджень поданій тематиці майже немає. Територіальний колектив як самостійний тип соціальної спільноти не розглядався навіть у загальній типології і класифікації колективів, наведеній у ряді філософських робіт2.
У науковій літературі можна зустріти різні визначення «територіальної громади». Наведемо декілька прикладів:
— територіальний колектив — це визнана в праві місцева спілка людей публічного характеру або місцева публічна спілка, тобто це форма організації місцевої влади3;
1 Баймуратов М. О., Батанов О. В. Деякі теоретичні аспекти станов
лення функцій територіальних громад в Україні // Вісник Одеського інсти
туту внутрішніх справ. - 1999. — № 1. — С. 34.
2 Муніципальне право України: Підручник / В. Ф. Погорілко,
О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та ін. / За ред. В. Ф. Погорілка,
О. Ф. Фрицького. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - С. 115.
3 Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. —
К.: Т-во «Знання», КОО, 1999. - С. 75.
53
—територіальна громада — це сукупність громадян Ук
раїни, котрі спільно проживають у міському чи сільському
поселенні, мають колективні інтереси і визначений законом
правовий статус1;
—місцеві общини — являють собою населення, що про
живає компактно в межах відповідних адміністративно-тери
торіальних одиниць. Там, де живе людина, там, де у неї скла
даються і реалізуються повсякденні, «корінні» інтереси, саме
там і організується місцеве самоврядування2.
І. В. Видрін визначає територіальний колектив як соціальну спільноту, яка складається в межах спільного проживання громадян, що має своєю основою суспільне необхідну, соціальне обумовлену діяльність, яка здійснюється групою людей, об'єднаних інтересами в політичній, соціально-економічній і культурно-побутовій сферах життя3. На думку М. П. Орзіха, соціальну основу самоврядних територій складає територіальний колектив (община, точніше — комуна, з огляду на режим комунальної власності в Україні і світовий досвід), що складається (на відміну від населення територіальних одиниць) з осіб — громадян, іноземців, осіб без громадянства, які постійно мешкають або працюють на даній території (або мають на території нерухоме майно, або є платниками комунальних податків)4. Включення до складу членів територіальної громади, окрім осіб, які постійно мешкають, також і осіб, які працюють на даній території або мають нерухоме майно, або є платниками комунальних податків є дискусійним і потребує додаткового обґрунтування. У проекті нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» внесеному народними депутатами О. М. Іщенком, Л. І. Дайнекс, Ю. Я. Іоффе запропоновано терміни в такому значенні: а) те-
1 Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. — С. 77.
2 Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М.: БЕК,
1994.-С.413.
3 Выдрин И. В. Территориальный коллектив как субъект местного само
управления (государственно-правовые аспекты) // Правоведение. Извес
тия высших учебных заведений. - 1992. — № 4. — С. 86.
4 Орзіх М. П. Концепція правового статусу самоврядних територій і ор
ганів місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядуван
ня України. - 1995. - № 1. - С. 67.
54
риторіальна громада — жителі, що мають спільні інтереси, обумовлені постійним проживанням у межах відповідної самоврядної адміністративно-територіальної одиниці, власні органи місцевого самоврядування, місцевий бюджет та комунальну власність; б) член територіальної громади — громадянин України, особи без громадянства, іноземці, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Більшість вчених-правників погоджуються з тим, що членами територіальної громади є громадяни держави, іноземні громадяни, апатриди, біженці'.
Якщо провести аналіз чинного законодавства України щодо прав іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, то вони дуже обмежені. До таких прав належать: право на участь у громадських слуханнях, право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування (місцеві ініціативи), якщо інше не передбачено статутом територіальної громади; право на індивідуальні чи колективні звернення. Вони не мають права брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, не користуються правом доступу до служби в органах місцевого самоврядування, брати участь в загальних зборах громадян за місцем проживання.
Місцеве самоврядування, згідно зі ст. 140 Конституції України, є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Єдиною формою безпосереднього вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення є місцевий референдум (іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці не мають права брати в ньому участь), важко назвати вирішенням питань місцевого значення через органи місцевого самоврядування без права їх обрання. Вищевказане дає можливість стверджувати, що іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці не є членами територіальної громади. Вони можуть мати на праві власності нерухоме майно або бу-