Територіальна громада в Україні як інститут лише формується. У рамках територіальної громади, якій надано автономію, громадяни країни мають реальну можливість самостійно будувати собі життя, не сподіваючись на чиюсь допомогу і на доброго керівника держави. Західні фахівці справедливо зазначають, що межі місцевих влад є своєрідними фортечними мурами для захисту від соціально-економічних конфліктів у національному масштабі1.
' Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. -С. 82.
60
С. Г. Серьогіна, кандидат юридичних наук, доцент, провідний науковий співробітник Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України
Організація місцевого самоврядування в Україні в контексті форми правління
У вітчизняному державознавстві форма правління традиційно розглядається як «організація держави, що включає в себе порядок утворення вищих і місцевих державних органів та порядок взаємовідносин між ними»1. За такого підходу організація місцевого самоврядування залишається за межами наукового аналізу, розглядається у відриві від форми правління. Однак, як справедливо зазначається в новітній літературі, більш правильним було б «не протиставляти місцеве самоврядування місцевому управлінню, а розглядати їх у співвідношенні як частини з цілим»2. Адже місцеве управління (в широкому розумінні) — складний і гнучкий механізм і може включати в себе як державну адміністрацію на місцях, так і органи територіального самоврядування. З місцевим самоврядуванням пов'язана й реалізація однієї з засад демокра-
© Серьогіна С. Г., 2002
1 Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах /
Отв. ред. М. Н. Марченко. - М.: Зерцало, 1998.- Т. 1: Теория государст
ва.-С. 180.
2 Сравнительное конституционное право / Ред. кол.: А. И. Ковлер,
В Е. Чиркин (отв. ред.), Ю. А. Юдин. — М.: Манускрипт, 1996. - С. 676.
61
тичної правової держави — принцип «вертикального» поділу влади, що існує поряд з «горизонтальним» поділом законодавчої, виконавчої і судової влади. Адже чим більше конкуруючих суб'єктів влади — тим більше гарантій Демократії. З цієї точки зору значний науковий інтерес і практичну значущість має дослідження тих взаємозв'язків і співвідношень, які складаються між організацією влади на вищому, політичному рівні, і її віддзеркаленням на місцевому рівні.
Аналіз існуючих моделей місцевого самоврядування дає підстави зробити висновок насамперед про те, що визнання і ступінь автономності місцевого самоврядування залежить від форми держави. Місцеве самоврядування визнається як самостійна підсистема публічної влади лише в державах з так званою «полікратичною» формою. У державах, що мають «сегментарну» форму, місцеве самоврядування якщо й визнається, то в обмеженому обсязі; воно позбавлене автономії і знаходиться під повним контролем і опікою державних органів. У монократичних державах місцеве самоврядування взагалі не визнається, а на всіх рівнях територіального устрою публічні функції виконують лише органи державної влади (часто «переплетені» з територіальними підрозділами домінуючої політичної партії)'. З точки зору наведеної класифікації Україна належить скоріше до сегментарних держав, ніж до полікратичних, оскільки місцеве самоврядування як самостійна підсистема публічної влади поки що перебуває на стадії становлення: воно позбавлене надійних матеріально-фінансових гарантій і значною мірою залежить від держави.
Важливо наголосити, що самоврядування як участь громадян в управлінні може успішно функціонувати лише в тому разі, коли вже існують елементи громадянського суспільства і самоорганізації. Поки що ці елементи лише формуються, є досить слабкими. Десять років незалежності України, а тим більше п'ять років функціонування існуючої конституційної моделі організації публічної влади на місцях — дуже малий строк для завершення цього процесу.
1 Про поняття «полікратична державна форма» і «сегментарна державна форма» докладніше див.: Сравнительное конституционное право — С. 451-454.
62
Водночас слід зазначити, що навіть існуюча сегментарна форма держави дає можливість для становлення і розвитку місцевого самоврядування. Юридичною гарантією незворотності цього процесу є чинна Конституція України і Закон «Про місцеве самоврядування в Україні».
Інституційна модель місцевого самоврядування, як правило, віддзеркалює певну форму правління.
Зокрема, для президентських республік характерний чіткий розподіл повноважень між представницькими і виконавчими органами місцевого самоврядування, обрання вищої посадової особи місцевого самоврядування безпосередньо громадою і формування виконавчого органу місцевого самоврядування не представницьким органом, а безпосередньо вищою посадовою особою (так звана система «слабка рада — сильний мер»). Наприклад, у 39% всіх міст СІЛА населення обирає міську раду, яка реалізує свої повноваження через періодичні зібрання, а мер, який обирається населенням міста на 2—4 роки, має право накладати вето на рішення ради, призначати чиновників, складати бюджет міста, виконувати рішення ради. За такої системи місцевого самоврядування саме меру належить фактична влада в місті1. У Бразилії, Мексиці та багатьох інших іспаномовних країнах Латинської Америки, які є президентськими республіками, лідируючі позиції вищої посадової особи місцевого самоврядування, яка обирається громадою, ще більш підсилюються шляхом надання їй статусу представника державної виконавчої влади2.
Парламентарним республікам і монархіям властиве певне «переплетення» повноважень між представницькими і виконавчими органами місцевого самоврядування, а також обрання вищої посадової особи і виконавчого органу місцевого самоврядування самим представницьким органом (так звана система «сильна рада — слабкий мер»). Наприклад, у Великобританії ради всіх рівнів формуються шляхом прямих виборів строком на 4 роки, а їх голови обираються на щорічних
1Иностранное конституционное право / Под ред. В. В. Маклакова. -М.:Юристь, 1996.-С. 37.
1 Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. — М.: Зерцало, 1998. -С. 427.
63
та місцеве самоуядуаатя^
зборах з числа радників і виконують виключно представницькі функції'. Подібні моделі («рада—магістрат» та «рада—бургомістр») існують на території багатьох земель (Гессен, Рей-ланд-Пфальц, Саар, Шлезвіг-Гольштейн) та міст-земель (Берлін, Бремен, Гамбург) у Німеччині2. Обрання одноосібного виконавчого органу (глави виконавчого апарату) радою є характерним і для таких європейських країн з парламентською формою правління, як Австрія, Данія, Іспанія3.
У напівпрезидентських республіках простежується «переплетення» повноважень між представницькими і виконавчими органами місцевого самоврядування, обрання вищої посадової особи місцевого самоврядування безпосередньо громадою і формування виконавчого органу місцевого самоврядування за обопільної участі представницького органу і вищої посадової особи (так звана система «сильна рада — сильний мер»). Прикладом такої моделі організації місцевого самоврядування може слугувати Болгарія, де представницькими органами громад є ради, а виконавчу владу здійснюють кмети, які обираються безпосередньо громадами і координують діяльність спеціалізованих виконавчих органів, призначають і усувають з посад службовців виконавчого апарату рад4. У такій напівпрезидентській республіці, як Португалія, населенням обираються колегіальні виконавчі органи місцевого самоврядування — муніципальні палати, а головою палати стає особа, яка очолювала партійний список, що переміг на виборах.
Безумовно, відповідність між обраною в державі формою правління і моделлю організації місцевого самоврядування далеко не завжди є такою жорсткою. Це пояснюється тим, що на обрання певної моделі місцевого самоврядування впливає не тільки форма державного правління, але й низка інших факторів суспільно-політичного, історико-юридичного, ет-
' Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран: В 4 т. / Под ред. Б. А. Страшуна. - М.: БЕК, 1998. - Т. 3: Особенная часть. Стра-ньі ЕвропьІ— С. 88.
2 Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежньїх стран. - М.:
Юристь, 1997.-С. 419.
3 Сравнительное Конституционное право. - С. 698.
4 Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран. - Т. 3:
Особенная часть. СтраньІ ЕвропьІ. - С. 677-679.
64
но-культурного, ідеологічного та соціально-економічного характеру.
Наприклад, певне виключення із загального правила становить Франція, де на відміну від багатьох інших напівпре-зидентських республік організація місцевого самоврядування будується за моделлю «сильна рада — слабкий мер». Однак це обумовлено значною мірою тим, що існуюча у Франції організація місцевого самоврядування збереглася ще з часів Конституції 1946 року, яка закріплювала парламентарну республіку, та й чинна Конституція 1958 року первісне розроблялася як конституція парламентського типу. У деяких землях Німеччини, яка за формою правління є парламентською республікою, склалася система місцевого самоврядування, що отримала назву «південнонімецька модель». За цією моделлю представницький орган (рада громади) і виконавчий орган (бургомістр) складають певною мірою єдину колегію; вони обираються населенням окремо, але бургомістр стає за посадою головою ради громади. Свої особливості мають і системи місцевого самоврядування, що склалися в Індії, Італії, Японії, Єгипті та багатьох інших країнах.