З огляду на зміни в суспільстві та державі, що відбулись з часу схвалення Концепції адміністративної реформи в Україні, а також і міжнародний досвід Президент України прийняв рішення навіть радикальніше, ніж передбачалось Концепцією. Зрештою, Україна отримала не лише нову модель організації управління міністерством, але й деякі пов'язані з цим проблеми.
Передусім, необхідно зазначити, що окремі положення Указу Президента України «Про чергові заходи щодо дальшо-
75
го здійснення адміністративної реформи в Україні» є сумнівними з точки зору їх відповідності Конституції України, оскільки вони стосуються організації та порядку діяльності органів виконавчої влади, а також визначають повноваження окремих посадових осіб. Як відомо, відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 92 та ч. 2 ст. 120 Конституції України організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади визначаються виключно Конституцією та законами України. Але, звичайно, належну відповідь на це питання може дати лише Конституційний Суд України.
На відміну від Концепції адміністративної реформи в Україні Указом Президента України визначено інший порядок призначення державного секретаря міністерства та його заступників. Зокрема, таким повноваженням Президент України наділив не Кабінет Міністрів України, а себе. Причому в Указі зазначено, що державні секретарі призначаються на термін повноважень Президента. Цей підхід проблематичний не лише з огляду на відсутність у Конституції України такого повноваження Президента України, але й небезпечний з точки зору впливовості Уряду на виконавчу вертикаль. Адже вища ланка державних службовців стала фактично незалежною від Кабінету Міністрів України в цілому та від міністрів зокрема.
З метою надання правомірності положенню Указу Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» про призначення державних секретарів міністерств та їх заступників Президентом України в ч. 5 ст. З цього Указу визначено, що державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники належать до числа керівників відповідних міністерств. Це положення сумнівне з точки зору відповідності Конституції Укра-їни. Так, із змісту п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України, відповідно до якої Президент України призначає за поданням Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, випливає, що керівниками міністерств є лише члени Кабінету Міністрів України, тобто міністри.
76
Крім того, зазначеним Указом Президента строк повноважень державних секретарів міністерств пов'язаний зі строком повноважень глави держави. В умовах України, де відповідно до Конституції строк повноважень Кабінету Міністрів України також пов'язаний зі строком повноважень Президента України, періодично виникатиме ситуація, в якій міністерства одночасно залишатимуться не лише без політичного, але й без адміністративного керівництва. Це може означати не лише паралізацію роботи міністерства, але фактично позбавляє сенсу інститут державних секретарів міністерств, які саме і покликані забезпечувати інституційну пам'ять та наступництво в роботі міністерства.
Невиправданим є також рішення про ліквідацію інституту заступників міністрів (ст. 6 Указу Президента України № 345 від 29 травня 2001 року). Хто допомагатиме міністру в його політичній діяльності, хто буде заміщувати міністра на засіданнях Кабінету Міністрів України, у роботі урядових комітетів, а також в парламенті? Відповіді на ці питання Президент дав лише наступним Указом № 529 від 14 липня 2001 року, яким було затверджене Примірне положення про державного секретаря міністерства. Зокрема, повноваження щодо заміщення міністрів покладалися на державних секретарів міністерств. Але така відповідь не є задовільною, адже неприпустимо, щоб це робили державні службовці, навіть найвищого рангу, оскільки вони не повинні і не можуть нести політичної відповідальності за дії Уряду.
Нарешті, норма акта глави держави про ліквідацію посад заступників міністра є не лише сумнівною щодо ЇЇ відповідності Конституції України, але й вступає в суперечність з декількома законами, в яких ці посади згадані. Наприклад, Законом України від 24 лютого 1994 року «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» передбачена не лише посада першого заступника Міністра охорони здоров'я України, але й порядок його призначення та звільнення, що має здійснюватися, до речі, Кабінетом Міністрів України. Посади заступників міністрів згадані і в інших законах, зокрема: «Про міліцію» від 20 грудня 1990 року, «Про оборону України» в редакції від 5 жовтня 2000 року, «Про дер-
77
Державне будівнщтво та місцеве аковуяд^ватя
жавну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року.
Щодо завдань, які ставилися при реформуванні уп
равління міністерством, то очевидно з прийняттям цих указів 1
Президента, перерозподіл повноважень таки стався, і міністри І-
отримали один із ресурсів для політичної діяльності — час. *
Адже абсолютна більшість повноважень по вирішенню кадр о- >,
вих, установчих та інших організаційних питань у міністерстві І
була віднесена до компетенції державних секретарів , і міністри |
можуть тепер зосередити свою увагу саме на виробленні |
політики. Проте поставили інші питання: хто допомагатиме І
міністру в цьому та які ресурси залишаються у міністрів для ре- }
алізації своєї політики. І
Державний секретар міністерства, навпаки, отримав дуже широкі повноваження: керівництво роботою апарату ' міністерства; призначення та звільнення працівників центрального апарату міністерства та керівників територіальних Т підрозділів міністерства, а також підприємств, установ та ор- і ганізацій, що входять до сфери його управління; затвердження за погодженням з міністром структури міністерства; розпорядження бюджетними коштами, передбаченими на утримання центрального апарату міністерства і його територіальних органів тощо.
При цьому при перерозподілі повноважень не були враховані сучасні умови України. Яким буде керівництво міністерством у зв'язку з кардинальною зміною центрів влади в ньому? Адже перша заповідь будь-якої реформи — не нашкодити! Виходячи з цього, в проекті Закону «Про центральні органи виконавчої влади», що перебуває на розгляді Верховної Ради України, пропонується залишити за міністрами такі повноваження: затвердження на посадах керівників департаментів міністерств та керівників територіальних органів міністерства; утворення територіальних та інших органів міністерства за згодою Кабінету Міністрів України; затвердження структури апарату міністерства тощо. Ймовірно, що згодом, еволюційно ми прийдемо до вивільнення міністра і від цих повноважень, але сьогодні, в перехідний період, важливо залишити в Уряду та у міністрів реальні важелі впливу на виконавчу
78
Збірнім наднових праць
вертикаль. Можна було б навіть у законі передбачити конкретні етапи змін у розподілі повноважень.
Очевидно саме дисбаланс владних повноважень у міністерствах змусив главу держави через півроку після запровадження інституту державних секретарів міністерств внести зміни до своїх актів і перерозподілити повноваження на користь міністрів. Зокрема, Указом Президента України від 15 січня 2002 року № 22 до повноважень міністрів було віднесено: затвердження структури міністерства за пропозицією державного секретаря міністерства, призначення на посади та звільнення з посад керівників територіальних органів міністерства, погодження призначення та звільнення працівників центрального апарату міністерства. У даній ситуацій як позитив можна зазначити те, що помилка фактично була визнана і виправлена. Але загалом цей випадок ще раз засвідчив, що порушення методології проведення реформ веде до спотворення очікуваних результатів.
Крім адміністративних функцій та повноважень, державні секретарі сьогодні наділені і деякими політичними функціями та повноваженнями. Як вже зазначалося, державний секретар міністерства у разі відсутності міністра доповідає за дорученням Президента України, Кабінету Міністрів України законопроекти та інші питання на пленарних засіданнях Верховної Ради України. Отже, державні службовці і надалі будуть відстоювати політичні ініціативи Уряду.
Державному секретареві міністерства навіть надано право «брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу при розгляді питань, що належать до сфери діяльності міністерства» (абз. 2 ст. 5 Примірного положення про державного секретаря міністерства). Це невиправданий підхід, адже на засіданні Уряду приймаються політичні рішення, і присутність на ньому державних службовців за власною ініціативою є неприпустимою. Тому необхідно обмежити участь державних секретарів міністерств на засіданнях Кабінету Міністрів України лише випадками, коли таку участь визначить необхідною сам Уряд.