Отже, крім загалом позитивного наслідку — формального розмежування політичного та адміністративного керів-
79
ництва в міністерствах, а також запровадження інституту дер-жавних секретарів, ми отримали і ряд загроз: 1) послаблення впливу Кабінету Міністрів України та міністрів на виконавчу вертикаль; 2) залишення міністрів без політичної підтримки; 3) небезпека втягування державних секретарів у політичні процеси; 4) нестабільність у міністерстві через невстановлення та недотримання вимог щодо політичної нейтральності дер-жавних секретарів міністерств; 5) незабезпечення інсти-туційної пам'яті та наступництва в роботі міністерств при зміні Президента України.
Видається не лише можливим, але й необхідним виправити ці недоліки. Для цього необхідно зосередити увагу на прийнятті відповідних законів, насамперед, «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади». Це не лише дозволило б врегулювати питання повноважень, організації та порядку діяльності міністерств відповідно до конституційного принципу законності, але й дало б можливість вирішити більшість проблем системно.
Обов'язково необхідно відновити посаду заступника міністра, але вже — як «політика». Всі політичні функції, в тому числі участь у засіданнях Кабінету Міністрів України та в роботі урядових комітетів, а також представлення законопроектів у Верховній Раді України повинен здійснювати міністр, а в разі його відсутності — заступник міністра, адже лише вони несуть політичну відповідальність за свою діяльність. Кількість заступників міністра необхідно обмежити залежно від навантаження міністра: його залучення до складу декількох урядових комітетів, обсягу роботи в парламенті тощо. Відповідно у більшості міністерств має бути один заступник міністра, а в деяких, переобтяжених політичними функціями — два (наприклад, в міністерствах закордонних справ, юстиції, фінансів).
Необхідно переглянути порядок відбору та призначення державних секретарів міністерств, якщо це дійсно має на меті підвищення ефективності діяльності міністерств. Оскільки посада державного секретаря міністерства є посадою «державного службовця», то обов'язково має проводитися відкритий конкурс на зайняття цих посад. При цьому повинні бути враховані
80
Збірник туйових
положення статей 4 та 15 Закону України від 16 грудня 1993 року «Про державну службу», відповідно до яких процедура прийняття на державну службу визначається Кабінетом Міністрів України. Затвердження на посаді державного секретаря міністерства має здійснюватися Кабінетом Міністрів України.
При цьому процедура призначення і звільнення державних секретарів має бути багатоступеневою, наприклад, відбір кандидатур здійснюється Головдержслужбою, наступний етап — схвалення незалежним органом, наприклад Радою державної служби, яку ще треба створити, і лише тоді — прийняття Урядом остаточного рішення про затвердження на посаді. Перелік підстав для дострокового звільнення має бути вичерпним, і ключовою серед них має бути некваліфіковане виконання обов'язків. Жодні політичні чинники не повинні впливати на перебування державних секретарів на посаді.
Важливим моментом для ефективної реалізації механізму розподілу політичного та адміністративного керівництва в міністерстві є врахування персональних (особистісних) характеристик осіб, які призначаються на посади міністрів та державних секретарів. Зокрема, міністри повинні бути ініціативними, активними, творчими, а державні секретарі — лояльними та добросовісними виконавцями, з організаційними здібностями та навиками управління кадровими і матеріальними ресурсами. Проте перші кадрові призначення', здається, зовсім не враховували цих підходів, наприклад, два народних депутати України призначені державними секретарями міністерств.
Нарешті, важливо не зупинятись лише на реформуванні верхівки міністерств. Необхідно продовжити роботу щодо функціонального обстеження всіх центральних органів виконавчої влади. Це дало б можливість не лише впорядкувати систему центральних органів виконавчої влади, але й вдосконалити їх внутрішні структури. Проведення планомірної політики децентралізації та деконцентрації владних повноважень, в тому числі наближення прийняття управлінських рішень до «споживачів», особливо в частині надання адміністративних (управлінських) послуг, — все це також покликано зосередити увагу міністерств на головному — формуванні та реалізації державної політики.
81
К. К. Афанасьєв, старший викладач кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Луганської академії внутрішніх справ ім. 10-річчя незалежності України
Деякі питання юридичної відповідальності учасників адміністративного договору
*',-: ?*-ь£іЖ*&<< *
Масштабна адміністративна реформа, що відбувається в Україні, актуалізує розробку нових завдань щодо її наукового обґрунтування. Запропонована в концептуальних положеннях можливість використання адміністративного договору як правової форми управлінської діяльності викликала необхідність розробки засад притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб. Це пов'язане з тим, що обов'язковим учасником адміністративного договору є орган державної виконавчої влади (або орган місцевого самоврядування), а до числа основних елементів вказаного акту належать положення про юридичну відповідальність сторін за невиконання прийнятих зобов'язань.
Нині порядок використання адміністративного договору прямо не закріплений у законодавстві, а можливість договірного регулювання правовідносин у сфері державного управління позначена в нормах права лише в загальних рисах. Проте видається важливим подальше розроблення теорії
© Афанасьєв К. К., 2002 82
Лірник Іаутаих праць......... _ _....... ,.. __................
адміністративного договору, який в умовах оновлення змісту державного управління має відповідні специфічні ознаки.
Договори використовуються у всіх сферах життєдіяльності суспільства, однак, залежно від змісту регульованих суспільних відносин, цей правовий феномен набуває специфічних рис, які юридичне закріплюються в нормах різних галузей права та визначають його елементи. Для аналізу правовідносин, що виникають між учасниками укладеного договору, важливою умовою його дійсності є законність змісту, яка базується на трьох основних показниках: видовій характеристиці договору, наявності правових підстав його укладення й меті договору.
Найчастіше договори використовуються для регулювання цивільно-правових відносин. Сучасна практика соціально-економічних відносин істотно розширила коло договорів (договори ноу-хау, конституційний, лізингові й ліцензійні угоди, угоди про використання торгової марки та ін.), які раніше були невідомі вітчизняним суб'єктам права. Однак ці договори (угоди) будуть вважатися правомірними, якщо вони не суперечать закону, навіть у разі незакріплення їх у нормативних актах. Формула «несуперечності договору закону» означає відповідність договору загальним принципам права. Тому й нетипові договори, як і договори, непередбачені законом, складають такі правові'форми організації зв'язків між різними суб'єктами права, котрі є основою розвитку та моделювання нових видів договорів у різних галузях права'.
Предмет регулювання та суб'єкти права — учасники адміністративних договорів — суттєво відрізняються від аналогічних структурних елементів цивільних договорів. Разом з тим багато положень теорії цивільного договору цілком придатні для визначення механізму договірного регулювання адміністративних правовідносин. Це стосується порядку укладення, загального змісту документів з оформлення умов договору (тобто відображення в тексті договору загальноприйнятих відомостей та організаційно-правових моментів) тощо. Що ж до питання юридичної відповідальності за невиконання зобов'язань, то саме тут виникають найбільш принципові
' Пархоменко Н М Договір як підстава виникнення, зміни та припинення правових відносин//Правова держава -К,1997. — С 255-262
83
розбіжності між цивільним і адміністративним договором. Це перш за все пов'язано з необхідністю застосування до учасників адміністративного договору адміністративної відповідальності, а отже, виникає необхідність: по-перше, притягнення до адміністративної відповідальності юридичної особи; по-друге, відповідальності перед державою особливого суб'єкта правопорушення — органа, наділеного державно-владними повноваженнями.
З метою використання багаторічного досвіду державного реагування на факти порушень за цивільними договорами певний інтерес становить аналіз договірної відповідальності за зарубіжним правом. Учені Інституту законодавства і порівняльного правознавства при уряді Російської Федерації порівняли досвід практики договірної відповідальності Болгарії, Польщі, Швейцарії, Угорщини, Чехії, СІЛА, Німеччини та Югославії. Визначаючи важливість основоположного принципу автономії волі, або свободи, договору, вчені дійшли висновку, що в конкретному договорі сторони не можуть досить повно передбачити всі можливі ситуації, що супроводжують його виконання. Тому стає неминучим звернення до диспозитивних норм права, які й будуть підлягати застосуванню. Крім того, автономія волі не безмежна, скута імперативними нормами, покликаними або охороняти слабкішу сторону в договорі від зловживань іншою стороною своїм фактичним впливом, або забезпечувати досягнення більш суспільне важливих цілей — добросовісності, стабільності цивільного обігу, дотримання публічного порядку1.