Виконання значної частини обов'язків органів виконавчої влади перед приватними особами (включаючи в це поняття громадян і юридичних осіб) пов'язане з такою новою функцією держави, як надання так званих «управлінських послуг». Ця функція передбачена Концепцією адміністративної реформи, а самі управлінські послуги визначені «як послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян — зокрема, реєстрація, ліцензування, сертифікація і т. ін.»1.
Загальновідомо, що подібні дії дотепер традиційно розглядаються адміністративно-правовою наукою як звичайна складова владно-розпорядчої діяльності органів державного управління. Тому не дивно, що вітчизняні вчені і практики поки не мають загальноприйнятої позиції щодо поняття «управлінських послуг». Дехто навіть побоюється, 'що запровад-
1 Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. — К., 1998. - С. 11.
Державне будівництво та місцеве сатввядування
жуючи «платні управлінські послуги», держава завуальовано провадить «систему торгівлі владою»1.
Щоб не загострювати з цього питання доволі, як видається, немотивовану дискусію, варто було б доктринально погодитись з тим, що термін «управлінські послуги» спрямований не на виокремлення нового виду адміністративно-правових відносин між державними органами і приватними особами, а на змістовну переоцінку характеру взаємовідносин між державою і людиною. Адже «владне розпорядництво» з боку дер^-жавних органів, їх посадових осіб — це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами «управлінських послуг» останнім — зовсім інший.
Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння більш повно відповідає новій ідеології «служіння держави» перед людиною. «Служіння» з боку виконавчої влади — це і є, власне кажучи, надання її органами послуг.
І це, цілком закономірно, оскільки саме державна влада — це реалізація не лише правомочій, що зобов'язують громадянина, але і виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона цілком є відповідальною перед ним. І таких обов'язків з її боку з'являтиметься дедалі більше у міру подальшої демократизації держави.
Отже, підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну визначеність поняття «послуги» з боку органів виконавчої влади, слід водночас звернути увагу на певну недоречність характеристики цих послуг як «управлінських» (чи адміністративних). Адже тут доречнішим був би акцент не на «владно-організаційному» аспекті відповідних дій (управління — це владно-організаційний вплив), а на їх «виконавсько-зобов'язальному» (послуга — це виконання певних обов'язків) аспекті.
' Див.: Гаращук В. Управлінські послуги — новий інститут чи нова помилка? //Вісник Академії правових наук України. — 2001. — № З.-С. 111.
пан/тих праць
З огляду на це розглядуваний вид діяльності органів виконавчої влади правильніше визначити як «виконавські послуги».
Разом з тим треба розуміти, що не всі без винятку владно-розпорядчі дії з боку органів виконавчої влади є підстави визначити як «виконавські послуги». Інакше будуть термінологічне змішані різнорідні за наслідками види владно-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади. Такі, наприклад, як прийняття обмежувальних чи обтяжуючих рішень щодо окремих приватних осіб (включаючи навіть адміністративно-примусові заходи) і видання численних дозвільно-реєстраційних актів.
Іншими словами, «виконавські послуги» з боку уповноважених органів, посадових осіб мають місце за наявності таких обов'язкових ознак:
а)ці послуги надаються конкретним приватним особам
за їх ініціативою (тобто за їх зверненням);
б)шляхом надання цих послуг задовольняються пра
вомірні вимоги, потреби та інтереси приватних осіб;
в)надання цих послуг спрямоване на створення належних
умов для повноцінної реалізації приватними особами прав,
що їм належать, та виконання покладених на них обов'язків;
г)приватні особи вправі на свій розсуд (окрім непра
вомірних дій) користуватись результатами наданих їм послуг.
Наведеними ознаками «виконавських послуг» охоплюється величезний масив владно-розпорядчих дій органів виконавчої влади: від видачі свідоцтва про народження, паспорта або дозволу до розгляду уповноваженим органом, посадовою особою будь-якого іншого звернення приватної особи з вимогою задовольнити її потреби чи інтереси з конкретного питання.
В оплатності чи безоплатності тих чи інших дій органів виконавчої влади не слід вбачати класифікуючий критерій віднесення їх до виконавських послуг.
Дехто з дослідників чомусь вважає, що «платність управлінських послуг» означає їх «купівлю», а відтак, практично унеможливлює з погляду моралі оскарження громадянином результатів подібних послуг1. Здається, що логіка тут дещо
1 Див.: Гаращук В. Управлінські послуги — новий інститут чи нова помилка? - С. ПО.
2 Державне будівництво ... 9
інша, майже «з точністю до навпаки». Тобто у випадку оплат-ності послуг посилюються саме моральні обов'язки держави перед людиною — адже за неякісну (умовно кажучи) виконавську послугу держава ще й гроші отримала.
У цілому ж загальним правилом щодо оплати виконавських послуг мав би бути такий принцип: якщо звернення за якоюсь послугою є відповідно до законодавства прямим обов'язком приватної особи, а не предметом її вибору, то така послуга повинна надаватись державою безоплатно. Але в будь-якому випадку розмір оплати не повинен суттєво перевищувати вартість реальних витрат держави на надання виконавських послуг.
З огляду на зростаючу роль у сфері державного управління діяльності з надання виконавських послуг слід зазначити доцільність зміни існуючого співвідношення між тими державними службовцями, що обслуговують функції політичного і адміністративного керівництва, і тими, що здійснюють надання виконавських послуг населенню. Переважна більшість службовців має бути залучена до надання послуг, а в основу оцінки ефективності роботи службовців треба покласти якісний рівень цих послуг.
При цьому стандарти поведінки державних службовців повинні підлягати регулярній перевірці та публічній оцінці. Вони мали б бути визначені в Кодексі основних правил поведінки державного службовця в Україні, проект якого був підготовлений робочою групою при Міністерстві юстиції України і отримав досить позитивну оцінку зарубіжних експертів.
Хоч основні вимоги до етики поведінки державних службовців на цей час знайшли відображення у відомчому акті — «Загальних правилах поведінки державного службовця» (затверджених наказом Головного управління державної служби в Україні від 23 жовтня 2000 року) — це не усуває потреби в законодавчому регулюванні всіх значущих аспектів поведінки державних службовців. Тим більше, що такий кодифікаційний акт передбачений Концепцією адміністративної реформи1. Причому обговорювати та приймати його
' Концепція адміністративної реформи в Україні. — С. 46.
10
доцільно в одному «пакеті» з новою редакцією Закону України «Про державну службу».
Важливе значення для посилення орієнтації державної служби на забезпечення прав і свобод людини має подолання існуючої в багатьох фахівців недооцінки ролі процедур у діяльності органів виконавчої влади, передусім в частині їх взаємовідносин з громадянами.
Разом з тим такі узагальнені процедури доцільно визначити як «адміністративні», що здатні істотно сприяти підвищенню ефективності управлінської діяльності, чіткому виконанню функцій і повноважень органів та посадових осіб. Але головне — ці процедури покликані забезпечити необхідну послідовність у реалізації громадянами своїх прав і свобод та стати дієвою перешкодою для суб'єктивізму і свавілля з боку службовців органів виконавчої влади.
Невипадково, що в більшості європейських країн існують кодифіковані акти, присвячені надто детальній регламентації подібних процедур. Причому такі закони в цих країнах складають серцевину адміністративного законодавства і визначають рівень демократичності державного управління.
Натомість в Україні, як відомо, в чинному адміністративному законодавстві саме процедурна частина (за винятком регулювання юрисдикційних проваджень) є найменш розвинутою. Тому серед завдань реформування виконавчої влади як найбільш наближеної до людини, з якою кожна особа має постійні контакти, надзвичайно вагомим постає завдання запровадження у сферу державного управління раціональних і демократичних адміністративних процедур.
З цією метою робочою групою при Міністерстві юстиції України підготовлено проект Адміністративно-процедурного кодексу, передбаченого Концепцією адміністративної реформи1. Цим Кодексом має бути встановлено засади правової регламентації таких загальних процедур, як підготовка, прийняття і оскарження індивідуальних адміністративних актів органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб з питань реалізації прав, свобод і охоронюва-
1 Концепція адміністративної реформи в Україні. — С. 45- 46.