Завдяки представницькій сутності місцеве самоврядування здатне найбільш повно акумулювати та втілити політичні очікування та настрої громади, виступає своєрідним показ-
1 Див.: Зібрання законодавства України (Серія 3). — 2001 . — № 5. — Ст. 336. 108
ником її політичної активності, зрілості та культури. Саме тому місцеве самоврядування можна вважати одним із найважливіших інститутів сучасної демократичної організації суспільства і держави.
Водночас місцеве самоврядування надає населенню додаткові можливості участі в політичному процесі, що сприяє зближенню держави з громадянським суспільством. Через те що місцеві органи більш наближені до населення, ніж центральні, то їх діяльність безпосередньо торкається різноманітних нагальних проблем жителів певної адміністративно-територіальної одиниці і, як правило, видається жителям більш зрозумілою, ніж діяльність представників центральної влади. При цьому інтервал між прийнятими рішеннями і їх виконанням на місцевому рівні значно коротший, ніж на загальнодержавному, і, як наслідок, результати частіш за все бувають більш суттєві для місцевих жителів.
Місцеві органи влади відображають прагнення до такої організації публічної влади, що дозволяла хоча б частково задовольняти інтереси населення окремих регіонів (місцевостей) шляхом використання і витрати ресурсів, що належать до окремих регіонів. Чітка самоорганізація громадян у регіонах в особі місцевого самоврядування є важливим елементом стабільності держави та ефективності влади. У цьому процесі можуть брати активну участь і асоціації місцевого самоврядування, які вже створені в Україні. Органи місцевого самоврядування та їх асоціації можуть входити до відповідних міжнародних асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування виступає як налагоджений та перевірений часом механізм демократичного управління, покликаний забезпечити всі потреби населення в необхідних для нормального життя послугах, використати потенціал та активність місцевої влади і звільнити державні органи від виконання невластивих їм функцій.
Місцеве самоврядування є необхідним як спосіб, засіб оп-тимізації державного управління. Важливо й те, що держава в сучасних умовах не може забезпечити оптимальне управління, якщо воно не гарантує функціонування місцевого
9 Державне будівництво ... І^о
$ертавнебу$вкицтв{іп місцеве самовря^аанні^
самоврядування, в основі якого децентралізація прийняття рішень із питань, які потребують безумовного врахування місцевих умов, прийомів, методів підходу до справи. Крім того, місцеве самоврядування є необхідним як одна з форм здійснення політичних прав і свобод громадянина.
Сьогодні цілком очевидне те, що місцеве самоврядування, в якому закладено глибокі традиції соборності, повинно бути відроджене на принципово новій основі і стати одним із фундаментальних принципів будівництва вітчизняних інститутів представницької демократії. Як свідчить досвід багатьох демократичних країн, раціональний розподіл повноважень і відповідальності на місцях між органами муніципального управління і представницького самоврядування дає змогу забезпечити найбільш ефективну взаємодію цих структур, засновану на вільному волевиявленні громадян і захисті ними своїх соціальних і економічних інтересів у межах закону.
Отже, суть філософії місцевого самоврядування XXI ст. відбивається в тому, що територіальна громада як суб'єкт місцевого самоврядування не є органом державної влади і управління. Це насамперед місцевий колектив, тобто самі люди, які складають населення адміністративно-територіальних одиниць. Сучасна демократична держава має не тільки визнавати можливість існування у ній місцевого самоврядування, а й усіляко підтримувати його та сприяти подальшому розвитку, оскільки без нього сьогодні неможливо уявити громадянське суспільство взагалі.
Г. В. Чапала, аспірант Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України
Місцеві органи влади в Україні: система та співвідношення
Трансформації державно-правових інституцій, що тривають сьогодні в Україні і мають на меті побудову оптимальної їх системи, зачіпають майже всі сфери здійснення влади. На місцевому рівні ці процеси стосуються публічної влади, бо тут поряд існують дві її підсистеми: державна влада і муніципальна влада, які реалізуються відповідно органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Існування цих двох систем стало наслідком реформування державної влади на регіональному рівні і викликає певні труднощі.
Із теорії відомо, що публічна влада як різновид політичної влади передбачає наявність особливого апарату, який являє собою певне суспільство, власної матеріальної бази, території та характеризується обов'язковістю рішень її суб'єктів для всього населення цієї території. Слід підкреслити, що і державна влада, і місцева влада в Україні мають свої власні конституційні засади. Владу місцевої громади відокремлено від державної відповідно до ст. 5 Конституції України і, маючи всі вищезазначені ознаки, обидві вони складають різновиди публічної влади.
© Чапала Г. В., 2002
9-111
Існуючий конституційний розподіл державної влади і місцевого самоврядування на дві самостійні владні системи має під собою практичну основу. Кожна з цих систем має специфічні, належні лише їй ознаки та функції. Так, місцеві державні адміністрації — це спеціально створені урядові органи, наділені повноваженнями щодо здійснення державної влади на місцях. На противагу їм органи місцевого самоврядування покликані відстоювати лише інтереси місцевої громади. Тому одночасне існування цих двох систем можна вважати доцільним.
Така структура влади на місцевому рівні, до речі, існує і в розвинутих країнах світу, але специфічним є те, що державні адміністрації в Україні здійснюють не лише контрольно-наглядові функції, а й широке коло повноважень по управлінню на відповідній території. Більш послідовну, наближену до стандартів розвинутих країн світу позицію щодо розмежування повноважень місцевих органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування займав Закон України «Про представника Президента України» від 5 березня 1992 року'.
Наслідком того, що вказані підсистеми діють майже паралельно у спільному просторі, є проблема розмежування їх повноважень.
Конституція України (ст. 140) до органів місцевого самоврядування відносить сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також окремо як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, розглядає районні та обласні ради. Виконавчими органами сільських, селищних, міських чи районних у містах у разі їх створення рад відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року (ст. 11) є виконавчі комітети, відділи, управління та деякі інші2. Отже, кожен з цих органів, відповідно до Конституції, є органом місцевого самоврядування. Безпосередньо повноваження органів місцевого самоврядування, що складають його організаційно-правову основу, детально викладені у розділі 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
' Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 23. - Ст. 335. 2 Див.: Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.
112
Збірник наунових праць
Аналіз положень цього Закону порівняно з іншими дозволяє стверджувати, що проблему розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади на законодавчому рівні не вирішено. Так, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закон України від 9 квітня 1999 року «Про місцеві державні адміністрації»' не тільки не сприяють усуненню протиріч з цього приводу, а й навпаки загострюють їх.
По-перше, це стосується повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, які закріплено в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні». Закон визначає ці повноваження відповідно до галузевої приналежності (статті 27—40). Зіставлення цих норм з нормами Закону «Про місцеві державні адміністрації», які визначають компетенцію держадміністрацій, вказує, що деякі з повноважень цих органів дублюються. Так, у сфері соціально-економічного розвитку забезпечення ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів є одночасно повноваженням і виконавчих органів відповідних рад (ст. 27 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), і місцевих державних адміністрацій (ст, 17 Закону «Про місцеві державні адміністрації»). Це ж стосується забезпечення виконання місцевого бюджету (відповідно статті 28 та 18).
Але ще більше недоліків знаходимо у правовому регулюванні повноважень, які відповідно до законодавства районні та обласні ради делегують місцевим державним адміністраціям, та повноважень, що делегуються органами виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Вказані закони також дублюють значну частину цих повноважень. Так, згідно з п. 1 ст. 44 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань є повноваженням, яке ради делегують відповідним державним адміністраціям. Закон же «Про місцеві державні адміністрації» (п. 1 ст. 17) відносить розроблення проектів програм соціально-економічного розвитку і подання їх на затвердження відпо-