11
Дертавневумішнщтвв та місцеве
них законом інтересів фізичних і юридичних осіб. Отже, сукупність процедур, що увійшли до предмету регулювання Кодексом, складають два види адміністративних проваджень: провадження по індивідуальній адміністративній справі і провадження за скаргою на індивідуальний адміністративний акт.
Сьогодні, як відомо, окремі питання розгляду заяв і скарг громадян врегульовані Законом України «Про звернення громадян», який має переважно декларативний і неконкретний характер, і до того ж він побудований здебільшого за ідеологією колишнього аналогічного нормативно-правового акту радянського зразка.
На жаль, традиційні стереотипи звичного ставлення до
«спрощеної» юридичної регламентації процесуальних відно
син у діяльності державного апарату управління дуже стійкі,
навіть у середовищі фахівців. Більшість з них і досі вважає, що
чітке унормування процедурних аспектів діяльності для уп
равлінських органів є значно менш важливим, ніж, наприклад,
для судів. Забуваючи при цьому, що раціонально побудована і
детально визначена законом процедура діяльності щодо роз- ;
гляду заяв і скарг приватних осіб — це майже єдина ефектив- ;
на гарантія забезпечення під час цього розгляду неупередже-
ного, об'єктивного, відповідального і прозорого ставлення \
державних службовців до правомірних вимог громадян. !
Лише неврахуванням цієї обставини можна, на мій по- ! гляд, пояснити досить поширене уявлення про те, що вимоги до діяльності законодавчого врегулювання адміністративних процедур повинні бути значно полегшеними порівняно з судовими процедурами.
Не уникли цього, на жаль, навіть і правознавці-аналіти-ки вищого рівня із Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради України. Розглядаючи проект Адміністративно-процедурного кодексу, вони зауважують, що «деякі передбачені ним процедури настільки докладно регулюються, що в ході їх застосування дотримання відповідних норм, очевидно, буде нереалістичним». І до того ж, на їх думку, даний проект «так "зарегульовує" процедуру розгляду скарг та заяв, що в ній складно до кінця розібра-
12
тися юристу-професіоналу, не кажучи вже про "пересічного" громадянина»1.
Отже, ступінь деталізації, докладності регулювання адміністративних процедур є одним з принципових питань, що вимагає науково обґрунтованого подолання суперечливості в поглядах фахівців. Гадаю, що не треба відмовлятися від так званої «зарегульованості» адміністративних процедур, оскільки саме через це діяльність державних службовців формалізується настільки, наскільки це необхідно для найповнішого забезпечення прав, свобод і охоронюваних законом інтересів приватних осіб. Невипадково, що за сучасною європейською традицією подібне законодавче регулювання відзначається великою ретельністю.
Якщо погодитись з таким підходом, чи варто дивуватись тому, що ґрунтовно розбиратися в тонкощах адміністративних процедур мають, передусім, професіонали-управлінці та юристи, але аж ніяк не пересічні громадяни. Невже саме на громадян розраховане текстуальне оформлення процедур розгляду справ у судах?
Складність адміністративних процедур — це проблема правозастосування в середині самого управлінського апарату, і вирішуватись вона повинна за рахунок зростання кваліфікації та професіоналізму державних службовців. Для громадян же складність змісту адміністративних процедур не повинна бути перешкодою. Для них головне — це, з одного боку, простота звернення до органу виконавчої влади за певною виконавською послугою, а з другого — своєчасність отримання справедливого, об'єктивного і законного результату розгляду поданої ними заяви чи скарги.
Певна річ, у частини фахівців зберігається спокуса апелювати до набагато простішого для розуміння чинного Закону України «Про звернення громадян», який, на думку згаданих аналітиків, після внесення відповідних змін і доповнень «може охопити практично все коло правовідносин»2, врегу-
1 Див.: Висновок на проект Адміністративно-процедурного кодексу України. Апарат Верховної Ради України. Головне науково-експертне управління. 31.02.2002р. - С. 31.
а Там само. — С. 1.
13
__ .__
люванню яких присвячені більше 150 статей проекту зазначеного Кодексу. Може це і було б так, якщо б не той прикрий факт, що переважна більшість з 29 статей зазначеного Закону фактично повторюють положення відомого Указу Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968 року (а також його редакції від 4 березня 1980 року) «Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян». Так чи варто реанімувати безнадійно застаріле джерело правового регулювання?
До того ж треба нагадати, що Концепцією адміністративної реформи передбачено законодавче унормувати і ще більш складний вид адміністративних процедур — розгляд в окремих сферах державного управління скарг громадян у порядку, наближеному до судового провадження (тобто так званої адміністративної «квазіюстиції»)1. А це вже явно не є сумісним з вищенаведеними вимогами щодо простоти розуміння адміністративних процедур для пересічного громадянина.
Ще одне принципове питання, що також потребує усунення суперечливого тлумачення, пов'язане з оцінкою згаданими фахівцями багатьох положень проекту Адміністративно-процедурного кодексу як таких, що «за своїм змістом не можуть бути предметом законодавчого регулювання (у кращому разі вони можуть бути положеннями відомчих інструкцій)»2.
На мій погляд, таке заперечення проти доцільності законодавчого врегулювання низки процедур органів виконавчої влади слід визнати цілком безпідставним. Адже Конституція України (ч. 2 ст. 120) недвозначно передбачає, що «...порядок діяльності... органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України». Мабуть, цей припис треба розуміти таким чином, що пропонованим згаданими фахівцями відомчим інструкціям мають все ж таки передувати положення законодавчих актів.
З урахуванням викладеного стає зрозумілим, що шлях до запровадження європейських стандартів у законодавчому регулюванні адміністративних процедур не буде легким і швидким. А тому дуже важливо не втратити на цьому шляху прин-
1 Концепція Адміністративної реформи в Україні. - С. 45.
2 Висновок на проект Адміністративно-процедурного кодексу Укра
їни. - С. 16.
14
Звірник наукових праць
ципового ставлення до необхідності піднесення правової регламентації багатоманітних адміністративних процедур саме на законодавчий рівень.
З потребами поглиблення демократичних засад адміністративної реформи пов'язане і суттєве оновлення інституту адміністративної відповідальності, стан якого в цілому не відповідає потребам побудови демократичної, правової держави.
Реформування адміністративно-деліктного законодавства передбачає зміну суспільної ролі цього інституту, перетворивши його з суто репресивного на більш ефективний інструмент впорядкування суспільних відносин на засадах верховенства права. Це потребує якісної модернізації існуючого Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Загалом проблема посилення правового захисту порушених прав і свобод людини стає все більш актуальною для вирішення завдань реформування державного управління.
Тому слід далі удосконалювати механізм реалізації конституційне визначеного права людини на оскарження в суді будь-яких актів органів виконавчої влади усіх рівнів, якщо особа вважає, що ці акти порушують або обмежують її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню. Це відповідатиме ч. 2 ст. 55 Конституції України, згідно з якою кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
З огляду на наведене актуальним залишається запровадження адміністративної юстиції як окремої ланки судочинства, що дозволить громадянам більш ефективно захищати свої прав та законні інтереси, що порушуються чиновниками.
Причому адміністративні суди повинні мати виключно правозахисну компетенцію, тобто повинні розглядати тільки справи, по яких держава, її органи і посадові особи мають відповідати перед людиною, а не навпаки. Саме ця принципова засада має бути покладена в основу майбутнього Адміністративно-процесуального кодексу України, який точніше було б назвати Адміністративно-судовим кодексом (або Кодексом адміністративного судочинства).
15
Мещанин вудівництев га м /едеге самоврядування
Отже, комплексна адміністративна реформа спрямована на радикальну трансформацію змісту і характеру взаємостосунків між державою і людиною на дійсно демократичних і гуманістичних засадах, їх суттю є визнання самоцінності кожної людини, непорушності її природних та інших основних прав і свобод, необхідності служіння ідеям верховенства права.
О. Д. Крупчан, член-кореспондент АПрН України, керівник Київського регіонального центру АПрН України
Держава, органи місцевого самоврядування: реалізація прав і свобод громадян
Головним завданням чинної Конституції України є створення фундаментальних підвалин для державно-правового забезпечення якнайповнішої реалізації прав і свобод громадян. Конституція України створює абсолютні потенційні умови для реалізації правового статусу (прав і свобод людини, їх гарантій) громадян, визначаючи запорукою такої реалізації зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. З Конституції України). Конституція України, не вважаючи органи місцевого самоврядування складовими частинами державного механізму, залишає питання про їх відповідальність щодо реалізації прав і свобод громадян відкритим. Згідно зі ст. 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Тобто можна зробити висновок, що органи місцевого самоврядування мають служити здійсненню народом влади, яка іманентне йому належить. З огляду на це очевидно, що вже на рівні Конституції України допущена прогалина щодо врівно-