3.2. Итоги приватизации в важнейших секторах российской экономики
Таблица 3
СТРУКТУРА ПРИВАТИЗИРОВАННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОТДЕЛЬНЫМ ОТРАСЛЯМ ЭКОНОМИКИ
(в % от общего числа приватизированных государственных и муниципальных унитарных предприятий, объектов)
| 1993 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 20031) | |
| Всего | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| в том числе по отраслям: | ||||||||||
| промышленность | 28,1 | 20,6 | 17,3 | 13,3 | 10,8 | 9,1 | 7,0 | 5,4 | 5,4 | 19,3 |
| из нее топливная | 0,1 | 1,0 | 0,6 | 0,3 | 0,2 | - | 0,2 | - | - | - |
| сельское хозяйство | 1,6 | 1,9 | 2,2 | 1,6 | 2,3 | 2,9 | 0,4 | 1,0 | 0,7 | 12,4 |
| строительство | 8,9 | 9,3 | 10,2 | 6,8 | 4,9 | 4,1 | 4,3 | 2,8 | 2,4 | 11,8 |
| транспорт и связь | 3,02) | 3,0 | 3,5 | 2,1 | 2,4 | 2,3 | 1,5 | 1,9 | 1,3 | 6,2 |
| торговля | 33,4 | 32,1 | 29,1 | 27,3 | 22,6 | 21,4 | 16,9 | 15,7 | 18,4 | 23,7 |
| общественное питание | 6,6 | 5,8 | 4,4 | 4,7 | 3,3 | 2,1 | 1,5 | 1,6 | 1,9 | 0,9 |
| жилищно-коммунальное хозяйство | ... | 6,1 | 7,5 | 13,6 | 14,5 | 11,0 | 11,0 | 9,3 | 8,9 | 2,8 |
| здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение | ... | 0,8 | 1,2 | 1,4 | 1,1 | 1,3 | 0,9 | 1,3 | 1,3 | 1,4 |
| образование | ... | 0,5 | 0,6 | 1,3 | 0,9 | 0,9 | 0,9 | 1,2 | 0,9 | 0,5 |
| культура и искусство | ... | 0,7 | 1,4 | 1,0 | 1,0 | 0,8 | 0,9 | 1,0 | 1,2 | 0,5 |
| наука и научное обслуживание | ... | 1,8 | 2,2 | 1,2 | 0,9 | 0,5 | 0,6 | 0,4 | 0,6 | 4,6 |
| непроизводственные виды бытового обслуживания населения | ... | 4,3 | 2,9 | 3,5 | 4,2 | 2,4 | 2,3 | 1,7 | 2,2 | 2,1 |
| другие отрасли | 18,4 | 13,1 | 17,5 | 22,2 | 31,1 | 41,2 | 51,8 | 56,7 | 54,8 | 13,8 |
| Из всего приватизированного государственного и муниципального имущества – имущество отрасли "Бытовое обслуживание населения" (производственные и непроизводственные виды) | 17,0 | 12,1 | 7,5 | 7,1 | 7,4 | 5,1 | 4,5 | 3,6 | 3,7 | 6,9 |
1) По имущественным комплексам государственных и муниципальных унитарных предприятий (без учета данных Минимущества России).
2) По подотрасли «Автомобильный транспорт»
1. На протяжении 1993–2003 гг. приватизация в России прошла три этапа, отличающихся поставленными целями, задачами и методами:
- первый этап – массовая (так называемая ваучерная) приватизация (1992–1994 гг.). Основная задача – создание широкого круга собственников, в основном мелких акционеров, посредством безвозмездной передачи государственной собственности;
- второй этап – денежная приватизация (1994–1999 гг.). Основная задача – пополнение доходной части бюджетов, привлечение в российскую экономику стратегических инвесторов, повышение эффективности приватизации.
- третий этап – совершенствование правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999–2003 гг.).
2. Приватизация объективно стала одним из важнейших системно-институциональных преобразований в экономике России.
В результате приватизации в короткие сроки в России сформировались негосударственный сектор экономики и новые рыночные институты корпоративного сектора экономики (акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании), произошло перераспределение формальных прав собственности на приватизированное имущество при относительном минимуме социальных конфликтов.
Несмотря на то, что к концу 90-х годов ХХ века в целом была решена задача изменения форм собственности (более 58,9% предприятий стали частными), ряд стратегических целей приватизации достигнут не был:
- не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;
- структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности деятельности предприятий;
- привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;
- в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.
3. Приватизация 1993-2003 гг. проводилась на основании решений органов государственной власти и положений действовавших в тот период нормативных правовых актов.
Оценивая целесообразность принятия решения о начале массовой приватизации, необходимо учитывать тот факт, что спонтанная приватизация тысяч предприятий в России началась еще на рубеже 1980-1990-х годов и проводилась зачастую силовыми и криминальными методами.
4. В федеральных органах законодательной и исполнительной власти отсутствовал реальный консенсус в отношении выбора приватизационной модели, а также методов и процедур ее реализации, поэтому законодательство на всем протяжении 90-х годов объективно носило внутренне противоречивый, непоследовательный характер, а приватизационная практика не соответствовала декларируемой идеологии (формирование эффективного собственника, повышение эффективности деятельности предприятий и создание социально ориентированной рыночной экономики, привлечение иностранных инвестиций и т.п.).
До последнего времени законодательная база постоянно отставала от реальных процессов приватизации, не обеспечивала возможностей для контроля приватизационных сделок, не позволяла эффективно противодействовать новым формам экономической преступности. Недостатки законодательства создавали препятствия для достижения стратегических целей приватизации и косвенно повлияли на формирование в обществе представлений о несправедливости и нелегитимности ее результатов.
Тем не менее недостаточность и неполнота законодательной базы не являются основанием для отмены либо пересмотра итогов приватизации 1993-2003 годов.
С правовой точки зрения здесь работает общее правило презумпции законности нормативного акта: если нормативный акт являлся действующим, не был оспорен и не утратил силу ввиду установленного судом несоответствия Конституции Российской Федерации, то принятые в соответствии с ним решения также являются законными.
5. Согласно общепризнанным международно-правовым принципам ответственность за имевшие место негативные последствия приватизации полностью лежит на публичной власти.
Такая позиция неоднократно излагалась в решениях Конституционного суда Российской Федерации, в частности, в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 3 ноября1998 г. № 25-П: «Установление права на приватизацию осуществляется публичной властью. В то же время, закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией Российской Федерации».
6. Вывод о легитимности приватизации в целом не означает объявления «заочной амнистии» лицам, совершившим нарушения в этой сфере.
Необходимо продолжить тщательное изучение практики применения органами государственной власти приватизационного законодательства и законности осуществления конкретных сделок в период 1993-2003 гг. На основании выявленных и доказанных фактов необходимо в судебном порядке обеспечить восстановление нарушенных прав законного собственника – государства.
В зависимости от тяжести последствий совершенных противоправных действий и сроков их давности формы восстановления нарушенных прав законного собственника могут быть различными. Речь может идти как о безусловном возвращении государству незаконно приватизированного имущества, так и о разного рода компенсационных возмещениях (например, за недооцененную собственность, за невыполненные инвестиционные условия сделок и пр.)
Возврат незаконно приватизированного имущества государству не является национализацией, поскольку, исходя из статьи 301 Гражданского кодекса Российской Федерации, каждый законный собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения.
7. Одной из причин массового нарушения законности в процессе приватизации является отсутствие эффективной системы внешнего государственного контроля.
Счетная палата была создана только в 1995 году, когда этап массовой приватизации был завершен. Нормы закона о привлечении органа государственного контроля к предприватизационной оценке активов не выполнялись.
Несмотря на серьезный прогресс в законодательном наведении порядка в сфере приватизации в 2001-2003 годах, государственный контроль приватизации по-прежнему носит внутренний характер, поскольку и контролеры, и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти.
Такое положение дел не соответствует международным стандартам. Поскольку речь идет о продаже государственного имущества, общество и государство нуждаются в независимом подтверждении того, что процесс приватизации был осуществлен законно и должным образом. Поэтому согласно Руководству ИНТОСАИ по стандартам аудита приватизации (1998 г.) приватизация государственных активов на всех этапах должна быть открыта для независимого, то есть внешнего государственного финансового контроля.
8. На практике приватизация государственной собственности сопровождалась многочисленными нарушениями как со стороны федеральных органов государственной власти, их уполномоченных представителей, так и руководителей приватизируемых предприятий, что приводило, в частности, к незаконному отчуждению объектов государственной собственности, в том числе имеющих стратегическое значение, в пользу российских и иностранных лиц по заниженным ценам.