Таким образом, проблема суверенитета является одной из ключевых проблем российского федерализма, в разрешении которой должны быть заинтересованы все субъекты осуществления суверенитета: и народ, и государство, и этнические группы.
1.2. Российская Федерация как конституционная федерация.
Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Следовательно, государственное устройство определяет меру централизации и децентрализации власти (соотношение между частями и между частями и целым). Данная проблема сравнительно легко решается в территориально небольших государствах, но она становиться сложной и приобретает политическую окраску в более крупных государствах, ярким примером которых является Российская Федерация[14].
Норма ч.1 ст.5 Конституции РФ в развитие ст.1 Конституции РФ, установившей Федеративный характер государства, закрепляет состав Российской Федерации, виды ее субъектов, важнейшие элементы статуса субъектов РФ и основные принципы федеративного устройства государства.
В классическом понимании, федерация – сложное (союзное) государство, в котором союзная (федеральная) власть распространяется на всю территорию данного государства, а субъекты федерации участвуют в формировании, осуществлении этой власти и имеют значительную государственную самостоятельность в пределах Конституции[15]. Однако, помимо термина «федерация», существует более широкое понятие «федерализм». Федерализм – это принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях[16].
В исследовании типологии разнообразных моделей федерализма необходимо начать с такого основания, как способ юридического закрепления основ федерации, каковым может быть федеральная конституция, договор федерации и ее субъектов или государств – будущих субъектов федерации между собой, конституция и договор одновременно. Таким образом, главным критерием определения модели федерализма той или иной федерации является определение действующего нормативно-правового акта данного государства, имеющий высшую юридическую силу, в котором закреплены основы функционирования федерации. В соответствии с этим выделяются следующие модели федерализма: конституционная (конституция), договорная (договор о разграничении предметов ведения) и конституционно-договорная (конституция и договоры).
Определить модель федерализма Российской Федерации достаточно сложно, т.к. помимо конституций, уставов субъектов, в РФ сосуществуют договоры между Россией и республиками в составе РФ, для определения необходимо проанализировать место договоров между РФ и ее субъектами в российской правовой системе.
Следует начать с Федеративного договора 1992г. Под ним подразумевалось три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти 86-ти субъектов РФ: суверенных республик в составе РФ; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области, автономных округов в составе РФ. Следует отметить, что договоры заключались не между самими субъектами Федерации и Российской Федерацией, а между «полномочными представителями» органов власти субъектов РФ и самой Федерации, что не дает оснований относить их к международно-правовым договорам. Также федеративными данные договоры можно считать исключительно по тому, что они провозгласили наличие субъектов РФ, статус которых в качестве субъектов Федерации ранее не рассматривался (краев, областей, городов федерального значения), а также по тому, что они говорят о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Но договоры отнюдь не провозглашают федеративную форму государственного устройства в России, которая была установлена ранее.
Данные договоры часто трактуются как международно-правовые договоры, как договоры о вхождении «суверенных государств» (республик) в состав федеративного государства. Однако при такой точке зрения возникает ряд коллизий. Субъекты РФ – не республики не могли заключать международно-правовых договоров, и поэтому договоры с ними 1992 г., аналогичные по форме договору с республиками, - не более чем договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
В начале 90-х гг. во время «парада суверенитетов» автономные республики приняли декларации о государственном суверенитете, на основании которых было осуществлено их преобразование в республики в составе РФ, что отразила и Конституция РФ. Но это не является доказательством независимости республик, о которой они утверждают. К моменту подписания Федеративного договора они входили в состав РФ и получили дополнительные права только благодаря данному Договору, который предстает сугубо внутренним, а не международно-правовым документом. При иной точке зрения на Федеративный договор 1992 г. республики Татарстан, Чечня и образовавшаяся позднее Ингушетия, не подписавшие его, вообще не входят в состав РФ.
Разумеется, подобная точка зрения неприемлема. Разрешение противоречий кроется в понимании природы Федеративного договора 1992 г. не как международно-правового договора независимых государств, а государственно-правового договора о разграничении предметов ведения и полномочий в рамках Российской Федерации. Все декларации о суверенитете субъектов РФ не имеют юридической силы из-за противоречия Конституции РСФСР 1978 г.[17], действовавшей на момент их принятия. Таким образом, факт подписания/неподписания Федеративного договора 1992 г. республиками не играет существенной роли для правового положения последних, - если они входят в РФ на основании Конституции, то, следовательно, выходить из ее состава должны посредством изменения данной Конституции.
Вслед за «парадом суверенитетов» последовал «парад договоров». Договорный процесс был начат по инициативе М.Ш.Шаймиева, который «уговорил» Б.Н.Ельцина подписать 15 февраля 1994 г. договор с Республикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан».
В результате начавшегося процесса единое конституционное федеративное поле стало трансформироваться в договорное. Ситуация осложняется тем, что договоры Российской федерации с ее субъектами далеки от совершенства как по форме, так и по содержанию, а самое главное – они не отличаются конституционностью. Действующая договорная практика полностью исключат возможность восстановления в России единого правового поля.
Название договоров «О разграничении предметов ведения» противоречат статьям 71,72 Конституции РФ[18], которые ими уже разграничены. Речь в договорах может идти только о разграничении полномочий. Ни Российская Федерация, ни субъекты Федерации не имеют права договорами перераспределять предметы ведения.
Нельзя признать удачным п.3 ст.11 Конституции РФ[19], положения которого не только противоречат ст.71 и 72, но и 135 и 136 Конституции России[20]. Вторгаться в сферу названных предметов ведения могут только Конституция РФ и Федеральные конституционные законы, но не Федеральные законы и Договоры. В них может идти речь о разграничении полномочий, и не более того.
Таким образом, самым важным и единственным плюсом договорного процесса принято считать возможность дифференцированного подхода к регионам[21]. Действительно, в одном общем для всех законе сложно предусмотреть региональную специфику. Но если посмотреть на сами договоры, то выясниться, что они, за редким исключением, носят общий характер, что абсолютно нивелирует необходимость в договорном процессе.
Недостатки договорного права более очевидны.
Во-первых, значительное количество договоров с нетождественными текстами вносит элементы «эрозии» в российское законодательство и может привести к правовому хаосу.
Во-вторых, процесс заключения двусторонних договоров ставит под вопрос равноправие субъектов Федерации. Понятным было бы еще заключение договоров только в исключительных случаях, как, например, с Калининградской областью. Но в том виде, в каком договорное право существует в настоящий момент, оно не носит на себе отпечатка соответствия российской Конституции.
В-третьих, вызывает сомнения предмет регулирования данных договоров. Многие авторы приходят к мысли, предметы ведения, о разграничении которых ведется речь в договорах, уже разграничены Конституцией РФ и в дополнительном разграничении не нуждаются[22]. Возможно договорное разграничение только тех предметов ведения, которые по тем или иным причинам не попали в конституционные перечни, либо полномочий по реализации упомянутых предметов ведения, особенно в сфере совместной компетенции[23]. Таким образом статус двусторонних договоров «понижается» до статуса государственно-правовых или даже административных договоров, что, несомненно, противоречит завышенным претензиям договаривающихся сторон.