В-четвертых, большинство существующих в настоящий момент договоров неконституционны; только некоторые из них можно считать вполне соответствующими Конституции РФ (таковы договоры с Бурятией и Калининградской областью)[24]. Более всего расхождений с Конституцией РФ имеется у договоров с республиками, заключенными в 1994-95 гг.: с Татарстаном (нарушившим Конституцию РФ 12-ю из 18-и пунктов, перечисленных в ст.71 Конституции РФ), Кабардино-Балкарией, Башкортостаном (провозгласившим себя «суверенным государством в составе РФ»[25]), Северной Осетией и Якутией.
Причиной стремления субъектов РФ заключать двусторонние договоры с федеральными органами является тот факт, что им удобно сначала принять собственную конституцию (или устав) с включением в нее положений, противоречащих Конституции РФ, а потом, поставив федеральные органы перед фактом, добиваться от них заключения двустороннего договора с целью «умиротворения» сторон[26] (таким образом, договор является как бы единственной возможностью снятия формальных противоречий между Конституцией РФ и законами субъектов Федерации).
Принято считать, что конституционные федерации более прочны и устойчивы перед лицом времени и обстоятельств, нежели договорные, которые, в сою очередь, предоставляют больше свободы субъектам федерации и, поэтому, более привлекательны для последних. Данные взгляды можно объяснить неправильным пониманием сущности обеих правовых конструкций. Сама по себе конституция не в силах скрепить никакую «разваливающуюся» федерацию, а заключение договора с неизбежностью не влечет государственного суверенитета ее субъектов. Основа верховенства конституции лежит не в договорах, а в единстве власти, существующем независимо от них. Сущность любой правовой нормы состоит в ее обязательности и, следовательно, в обеспечении ее принудительной силой государства. Но таковая сила может защищать не только Конституцию, но и, в равной мере, договор, являющиеся всего лишь формально-юридическим закреплением существующих в обществе отношений. Ошибочно предполагать, что государственно-правовые договоры представляют собой нечто вроде фидуциарных сделок, которые могут быть изменены или даже расторгнуты в одностороннем порядке и ничем не защищаются, на что уповают некоторые российские регионы. А между тем, договоры в государственной сфере не подчиняются тем же правилам, что и обычные гражданско-правовые сделки; режим государственно-правовых и административно правовых соглашений более жесток в целях обеспечения стабильности существования государств, и не подвержен односторонним конъюнктурным изменениям. И в любом случае, договоры не могут противоречить федеральной конституции. Поэтому упование ряда субъектов РФ на возможность сецессии посредством расторжения договора с федеральным центром не имеет под собой никакого правового основания.
Таким образом, можно сделать вывод о конституционном характере Российской Федерации, т.е. о безусловном верховенстве и высшей юридической силе Конституции РФ на всей ее территории и недопустимости нарушения отдельных ее положений договорным путем. При этом отнюдь не следует умалять возможные позитивные последствия договорного регулирования отношений центра и регионов по отдельным вопросам при условии соблюдения Конституции РФ и Федеральных законов – средство учета региональной специфики не должно превратиться в средство развала Федерации.
Раздел II. Проблемы суверенитета в практике государственного строительства Российской Федерации.
Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Конституция закрепляет равноправие этих субъектов.
Конституционно-правовой статус субъектов Федерации устанавливается в первую очередь Конституцией РФ, федеральными законами, а также другими правовыми актами. Так, республики принимают свои конституции, другие субъекты Федерации – уставы. Основные вопросы статуса урегулированы Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
2.1. Республики в составе Российской Федерации.
В отличие от других субъектов Федерации республики признаются государствами. Однако власть этих государств не является суверенной, республики самостоятельны лишь в рамках, установленной Федеральной Конституцией, но конституции некоторых республик идут гораздо дальше российской. В республиканских конституциях имеют место весьма распространенные положения о характере государственности республик, которые можно условно представить по 9 разделам, и которые прямо или косвенно используются республиками для обоснования своего суверенитета.
а) Положения относительно этнических корней государственности республик в составе Российской Федерации.
На основании положений конституций[27], некоторые из республик в составе РФ настаивают на этнической основе собственной государственности. Как правило, подчеркивается ведущая роль титульного этноса. Само по себе подобное видение не только льстит отдельным представителям «коренной» национальности, но и, как правило, является обоснованием завышенных претензий республик на обладание государственным суверенитетом, - в республиках многие уверены, что государственный статус могут иметь только те субъекты, которые созданы по национальному принципу. В действительности, статус субъекта федерации не определяется этническими особенностями состава его населения и исторически имевшим/не имевшим место фактом наличия собственной государственности. Субъекты федерации не являются государствами, поэтому основой государственности республик можно считать исключительно ст. 5 Конституции РФ, придавшую им государственный статус.
б) Положения относительно возможности изменения статуса республики в составе Российской Федерации.
Проблема изменения статуса субъекта РФ заключается в том, что оно должно происходить в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ), каковой в настоящее время отсутствует. Наиболее соответствует Конституции РФ норма мордовской Конституции[28], что, однако, не вносит ясности в порядок изменения статуса. Очевидно, что статус субъекта не может быть изменен в одностороннем порядке субъектом; сецессия не признается российским законодательством, в отличие от законодательства Советского Союза[29].
Представляется, что в настоящее время единственным способом изменения статуса субъектов РФ является пересмотр Конституции РФ, возможно, посредством общероссийского референдума, - статус субъекта Федерации является общим делом всего населения Федерации, а не только населения отдельного субъекта или определенной этнической группы[30].
в) Положения относительно природы нахождения республик в составе Российской Федерации.
На основании текста конституций[31], республик версия о договорных отношения является самой распространенной. Согласно данной версии, отношения между республиками и Федерацией можно представить в виде схемы: «Республика – это независимое государство, основанное на самоопределении титульной нации, которое добровольно вступило в состав другого государства – Российской Федерации». В действительности, субъекты РФ являются таковыми на основании Конституции РФ, одобренной на всероссийском референдуме в 1993 г. Заявления о договорном характере Федерации противоречат самому факту существования Конституции РФ, исключая конституционный характер Федерации в России.
г) Положения относительно суверенитета республик в составе Российской Федерации.
Республиканский суверенитет – это предмет массового предпочтения республик в составе РФ. Следует отметить, что в лучшем случае суверенитет делится ими между Федерацией и республикой, но чаще объявляется эксклюзивным достоянием республики. Об участии в осуществлении единого суверенитета федеративного государства речь не идет ни в одной из конституций. Вызывает вопросы также конструкция «суверенного государства в суверенном государстве», распространенная в республиканских конституциях[32].
д) Положения относительно разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и республик в ее составе.
Фраза: «Делегирование полномочий в ведении РФ»[33] означает, что республика передает РФ часть полномочий, которые она считает своими, несмотря на то, что данные полномочия уже отнесены в ведение РФ Конституцией РФ. По конституциям субъектов компетенция РФ несамостоятельна; она является отражением компетенции республик в той мере, в какой они сочтут это необходимым.
Фраза: «Самостоятельно осуществляет свои полномочия» означает, речь о РФ или о ее возможных полномочиях вообще не ведется ввиду абсолютного суверенитета республики.
О разграничении компетенции неоднократно упоминалось в данной работе как о факторе, не имевшем прямой связи с вопросом о суверенитете, однако, судя по республиканским конституциям, под суверенитетом как раз и понимаются полномочия и предметы ведения, которые республики делят и присваивают. Например, согласно ст.48 Конституции Якутии, «на территории Республики Саха (Якутия) не допускаются действия властных структур, не относящихся к ее юрисдикции как несовместимых с суверенитетом республики». Данное положение можно толковать как недопустимость деятельности на территории республики федеральных органов государственной власти.