е) Положения относительно соотношения федерального и республиканского законодательства.
В текстах конституции республик[34] присутствует весь перечень конституционных нарушений: отсутствие упоминания о Конституции РФ, нормы о верховенстве республиканского законодательства, о ратификации и приостановке действия федерального законодательства – имеет причиной все то же ошибочное мнение о республиках в составе РФ как о суверенных государствах, - ведь последние могут в любой момент прекратить на своей территории действие международных обязательств, под которыми понимаются обязательства перед Российской Федерацией. Особого интереса в данной сфере заслуживают нормы Конституции Якутии о ратификации законов РФ, изданных по предметам совместного ведения. Если бы Якутия входила в состав РФ на тех же условиях, что и Россия в ООН, то такая конструкция была бы правомерной. Однако, Российская Федерация не является международной организацией. Безусловно, Конституция РФ имеет высшую юридическую силу на всей территории РФ, о чем конституции республик умалчивают.
ж) Положения относительно принадлежности территории, земли, природных ресурсов.
Наличие территории является одной из основных характеристик государственности. Однако республики в составе РФ, не являющиеся государствами, не могут располагать своей территориальной основой так, как это может делать Российская Федерация[35].
Собственность на природные ресурсы вытекает из принадлежности территории. Согласно российской Конституции, ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории[36], а вопросы собственности на природные ресурсы относятся к предметам совместного ведения РФ и субъектов[37]. Однако из Конституции не следует, что они должны находиться в исключительной собственности народов республик или самих республик[38]. Присваивать себе права собственности на все ресурсы на территории республики, включая и континентальный шельф – значит нарушать российскую Конституцию.
з) Положения относительно гражданства республик в составе Российской Федерации.
Гражданство – институт правовой связи личности и государства – является необходимым атрибутом государства. Поэтому республики, в стремлении доказать свою государственную природу, ввели институт республиканского гражданства[39]. Первоначально подразумевалось, что граждане РФ, проживающие на территории соответствующей республики, могут в добровольном порядке стать ее гражданами. Институт подобного дополнительного гражданства не нес никакой опасности для целостности России и соблюдении прав ее граждан. Однако в республиканском законодательстве стали появляться нормы о разрыве федерального и республиканского гражданств, что грубо противоречит самой сути республиканского гражданства. Судя по некоторым республиканским нормам, граждане РФ могут выступать в роли иностранцев по отношению к гражданам республик, что недопустимо. Не граждане РФ не могут являться гражданами республик в составе РФ; граждане РФ не могут иметь двойное гражданство иначе, как в соответствии с законом и договором РФ, а не республики в ее составе.
Еще одним, весьма распространенным нарушением в данной сфере является ограничение республиками прав граждан РФ, не обладающих республиканским гражданством. Особенно это проявляется в избирательном законодательстве республик. Общераспространенными в республиках являются нормы:
- право избирать и быть избранными имеют граждане республики…(ч.1 ст.70 Конституции Татарстана);
- Президентом республики может быть избран гражданин республики…не старше 65 лет (возрастной ценз) …, постоянно проживающий на территории республики не менее 10 лет (ценз оседлости) и владеющий государственным языком (татарским и русским) (ч.1 ст. 108 Конституции Татарстана).
Подобные нормы, противореча федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[40], продолжают существовать в республиканских конституциях. По указанному Закону дополнительные условия приобретения гражданином РФ активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием гражданина на определенной территории РФ, могут устанавливаться только федеральным законом. Указанные требования не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и срока проживания. Законы субъектов РФ должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов РФ всем гражданам РФ, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта[41]. Ограничение пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории РФ, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Установление подобных норм законом субъекта РФ не допускается.
и) Положения относительно разграничения полномочий и предметов ведения.
Конституции субъектов РФ изобилуют незаконно присвоенными полномочиями и предметами ведения, отнесенными Конституцией РФ к ведению Федерации[42].
Достаточно часто нормы республиканских конституций нарушают Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»[43]. Причина заключается в том, что республики относят федеральные суды (верховные суды республик, районные суды, арбитражные суды республик) к составляющим собственных судебных систем, приравнивая их статус к республиканским конституционным судам и даже мировым судьям[44]. Следствием этого выступают претензии республик самостоятельно регулировать кадровый состав и порядок деятельности указанных федеральных судов, что противоречит нормам закона «О судебной системе» (ч.6-7 ст.13) и ставит под вопрос единство судебной системы РФ.
Особое место в ряде конституций республик занимает Конституция Чечни 1992 г. Начиная с провозглашения «воли Всевышнего» в преамбуле (хотя в дальнейших положениях говориться о светском характере власти в республике), она проводит линию абсолютной самостоятельности и милитаризма. В соответствии со своей Конституцией, Чечня является суверенным государством, о Российской Федерации не упоминается. В исключительном ведении Парламента Чечни находятся: внутренняя и внешняя политика, объявление всечеченской мобилизации, объявление войны, использование воинских контингентов, установление воинских званий, проведение мероприятий в области обороны и государственной безопасности. Президент Республики является верховным главнокомандующим; он отдает распоряжения: о мобилизации и повышенной боевой готовности вооруженных сил республики, о начале военных действий, осуществляет помилование преступников по всем делам на территории Чечни и др. Все эти факты прямо говорили о подготовке крупномасштабных военизированных операций на территории Чеченской Республики с 1992 г., и при своевременном реагировании на них федеральных органов власти последствия могли быть локализованы.
Таким образом, в республиках весьма распространены представления об их государственном суверенитете, не взирая на экономическую зависимость от России в целом и верховенство Конституции РФ на всей территории Российской Федерации.
2.2. Субъекты Российской Федерации, образованные по территориальному принципу (края, области, города федерального значения).
Краям и областям, отличие от республик, постоянно внушалось их второстепенное положение в составе РФ. Из Конституции РСФСР 1978 г. и Федерального договора вообще не следовало, что они относятся к субъектам РФ. С уверенностью можно было говорить об особенности их правового статуса, который был ниже статуса республик. Результатом этого стало отсутствие в законодательстве краев и областей норм об их государственном статусе, независимости и суверенитете.
Значительную роль в формировании действительной воли данных субъектов Федерации играет деятельность их представителей в Совете Федерации Федерального Собрания РФ (далее – СФ ФС РФ). Суверенитет краев и областей необходимо искать не в их особых правах по отношению к своим территориям, а в их совместной деятельности по созданию правовых норм, исполнение которых обеспечивается всей Федерацией. Равное представительство субъектов РФ в СФ ФС РФ дало значительный плюс всему делу Федерации – голоса республик были поглощены голосами субъектов, образованных по территориальному принципу (которых большинство), создав, таким образом, систему «сдержек и противовесов» в области разделения властей на федеральном уровне. Очевидно, что равная норма представительства в СФ ФС РФ улучшила положение территориальных субъектов по сравнению с предыдущим периодом, однако, не решила проблемы их адекватного представительства.
Безусловно, что среди краев/областей существует проблема предоставления отдельным из них особого статуса и дополнительных полномочий, однако процессы в данной сфере не схожи с процессами, происходящими с республиками. Завышенные претензии руководства ряда краев/областей могут быть сглажены посредством согласительных процедур в рамках существующей Конституции РФ. Особый интерес представляет институт назначения и отстранения от должности главы края/области. Данный институт, достаточно распространенный в мировой практике, не свидетельствует об усилении унитарных тенденций в государстве.