Автор разделяет мнение О.Ю. Косовой, что одним из критериев, позволяющих отграничить усыновление от родительских правоотношений, являются установленные законом особые процедуры оформления правового статуса соответственно для усыновителей и родителей, а также основания прекращения родительских правоотношений и усыновления[14].
Делаем вывод, что усыновление – это особая разновидность правоотношений, имеющих в своем субъективном составе основания возникновения, прекращения и содержания правовых связей между усыновителем и усыновленным, отличных от родительских правоотношений, регулируемых нормами семейного законодательства.
Включение России в международное правовое пространство посредством присоединения к многосторонним международным соглашениям можно только приветствовать, поскольку это способствует приведению отечественного законодательства в соответствие с международными стандартами.
Наиболее существенное влияние на правовое регулирование семейных отношений в Российской Федерации в сфере защиты прав детей оказала Конвенция ООН «О правах ребенка» от 20 ноября 1989 г. (15 сентября 1990 г. – ратифицирована СССР)[15]. В ст. 21 Конвенции предусмотрено, что государства-участники обеспечивают, чтобы усыновление ребенка разрешалось только компетентными властями, которые определяют в соответствии с применимыми законами и процедурами и на основе всей относящейся к делу достоверной информации, что усыновление допустимо ввиду статуса ребенка[16].
К числу международных правовых актов по вопросам охраны детства можно отнести также Женевскую декларацию прав ребенка 1924 г.[17], Декларацию прав ребенка, провозглашенную Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1959 г.[18], Минская Конвенция «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 22 января 1993г.[19], Кишиневская Конвенция «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 7 октября 2002г.[20], Гаагскую конвенцию «О защите детей и сотрудничестве в области международного усыновления»[21] от 29 мая 1993 г (подписанная, но так и не ратифицированная Россией)[22].
По словам Председателя Комитета ГД по вопросам семьи, женщин и детей Елены Мизулиной: «Только после ратификации Гаагской конвенции, которую Владимир Путин, подписал еще в сентябре 2000 года[23], можно говорить о соглашениях (международных договорах об усыновлении). Во-первых, вне рамок конвенции инструментов влияния на страну усыновителей все равно будет недостаточно. Соглашения – чисто бумажное дело, и, как показал опыт, они помогают мало. Во-вторых, для федеративных государств система двусторонних договоров без действия Гаагской конвенции может означать просто прекращение усыновлений из России»[24].
Вот основные, из уже подписанных Российской Федерацией: Договор между Российской Федерацией и Литовской Республикой «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 21 июля 1992г[25]; Договор между Российской Федерацией и Республикой Кыргызстан «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 14 сентября 1992г.; Договор между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 22 декабря 1992г.[26]; Договор между Российской Федерацией и Латвийской Республикой «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 3 февраля 1993г.; Договор между Российской Федерацией и Республикой Молдова «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 25 февраля 1993г.; Договор между Российской Федерацией и Республикой Грузия «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 15 сентября 1995г.; Договор между Российской Федерацией и Эстонской Республикой «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 26 января 1996г.; Договор между Российской Федерацией и Итальянской Республикой о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей (Проект № 258064-5 (окончательная ред., принятая ГД ФС РФ 21.10 2009)[27].
Общие требования и рекомендации, закрепленные в международных нормативных актах, конкретизированы и дополнены внутренним законодательством государств. В Российской Федерации такими основными нормами, регулирующими вопросы иностранного усыновления, являются:
1. Семейный кодекс РФ[28]. Он содержит фундаментальные положения, касающиеся иностранного усыновления. Провозглашается приоритет внутригосударственного усыновления над иностранным, устанавливается судебный порядок усыновления при обязательном участии самих усыновителей, органов опеки и попечительства и прокурора.
Новый ГПК от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ[29] сохранил многие традиционные нормы, оправдавшие свою целесообразность, и в тоже время привнес в процесс зашиты прав граждан ряд новаций. В свете этих новшеств, процедура усыновления детей, оставшихся без попечения родителей, дополнена уточняющими, конкретизирующими и ранее не известными ГПК нормами. Прежде всего, следует отметить иное название гл. 29 – «Усыновление (удочерение) ребенка». Само по себе данное название гл. 29 ГПК новацией не является, в виду того, что в международных актах, касающихся вопросов усыновления, эта процедура именуется лаконично – усыновление. Таким образом, в конкретном случае законодатель привел нормы ГПК в терминологическое соответствие с нормами СК и международными актами.
2. Федеральные законы «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» № 44-ФЗ[30]; «О гражданстве Российской Федерации» № 62-ФЗ[31]; «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» № 124-ФЗ[32]; «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» № 120-ФЗ[33]; «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» № 44-ФЗ[34]; «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» 159-ФЗ[35].
Также необходимо отметить, что 1 сентября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» № 48-ФЗ[36], который стал базовым для реформирования системы устройства жизни сирот в России.
3. Важным нормативными актами, регулирующим вопросы иностранного усыновления, является Постановление Правительства РФ от 29 марта 2000 г. № 275 «Об утверждении правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории РФ и правил постановки на учет консульскими учреждениями РФ детей, являющихся гражданами РФ и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства»[37], Постановление Правительства РФ от 04.04.02г. № 217 «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием»[38]. Также Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. № 654 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории РФ, и контроле за её осуществлением»[39], Постановление Правительства РФ от 1 мая 1996 г. № 542 «Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью»[40]. Данные правовые акты существенно конкретизируют федеральное законодательство в сфере международного усыновления. Они содержат перечень большинства основных требований и запретов для всех субъектов указанных правоотношений. В частности содержат перечень лиц, которые в силу различных обстоятельств не могут быть усыновителями. Перечень документов, которые обязан предоставить потенциальный иностранный усыновитель, для получения предварительного разрешения на усыновление.
4. Приказы:
Совместный приказ от 25 декабря 1995 г. «О медицинском освидетельствовании детей, передаваемых на воспитание в семью»[41], Приказ Министерства иностранных дел РФ № 19723А, Министерства внутренних дел РФ № 1048, Федеральной службы безопасности РФ № 922 от 27 декабря 2003 года «Об утверждении перечня «Цели поездок», используемого уполномоченными государственными органами РФ при оформлении приглашений и виз иностранным гражданам и лицам без гражданства»[42], Приказ Министерства иностранных дел РФ от 26.05.2008 г. № 6093»Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по консульской легализации документов»[43].
На наш взгляд свое новое развитие российское законодательство об усыновлении получило с принятием СК РФ, восприняв основные принципы международного права в области международного усыновления. Российское семейное законодательство в области усыновления исходит из приоритета российского усыновления (или иной формы принятия детей на воспитание в семьи) перед международным усыновлением, поэтому, хотя регулирование и происходит солидарно, однако акцент все же идет на отечественные нормы.