История развития аналогов приказного производства в России ведет свое начало с принятием в 1864 г. Устава гражданского судопроизводства. Однако если говорить об упрощении гражданского процесса по русскому законодательству в более широком смысле, то следует упомянуть о периоде более раннем – 14 и 15 вв., когда стремление по возможности упростить процесс привело к возникновению института так называемых бессудных грамот. Упрощение заключалось в том, что в состязательном процессе, начинавшемся по жалобе истца (челобитной), в определенных ситуациях дело могло быть разрешено по существу специальным судебным актом без процесса доказывания и судебного разбирательства. Функцию такого акта выполняла бессудная грамота. Информация о ней – крайне скудная – встречается в Псковской и Новгородской Судных грамотах, в Судебниках 1497 и 1550 гг. и некоторых других актах той эпохи.
В литературе признано, что бессудная грамота являлась решением суда, вынесенным без судебного разбирательства в связи с неявкой ответчика в судебного заседание и констатировавшим проигрыш дела ответчиком. За истцом утверждалось право так, как если бы суд состоялся.
В.Н. Татищев, комментировавший текст Судебника 1550 г., отметил, что последствиями выдачи бессудной грамоты являлось то, что истец, получивший такую грамоту на ответчика имел «власть везде оного поймать и пред суд представить для правежа и наказания», а также «вольно его бить и грабить, только самого не убить и дом не разорить». Последняя формулировка представляет собой, по сути, выраженное в архаической форме право на принудительного взыскание с должника, предоставляемое государством кредитору в выданной последнему бессудной грамоте.
Так называемое «бессудное обвинение» предусматривалось и Соборным Уложением 1649 г., нормы которого более детально определяют условия, при которых могла быть выдана бессудная и указывают, что бессудная могла быть выдана и ответчику при неявке в судебное заседание истца.
Бессудное осуждение, оформлявшееся в бессудных грамотах, представляет собой первый шаг российского законодателя на пути создания специальных правил судопроизводства – сокращенных и экономичных по сравнению с общими правилами. Следующий шаг был сделан во второй половине 19 столетия.
В Устав гражданского судопроизводства (УГС) 1864 г. были включены правила сокращенного производства бесспорных дел, в порядке которого обязательно рассматривались дела: 1) по искам о взятых в долг товарах и припасах, о найме домов, квартир и всякого рода помещений, о найме слуги вообще по производству работ мастеровыми, ремесленниками, поденщиками и т.п.; 2) по просьбам об исполнении договоров и обязательств; 3) по искам об отдаче и приеме на сохранение денег и иного имущества. 4) по искам о вознаграждении за ущерб, убытки и самоуправное завладение, когда с ними не сопряжены споры о праве собственности на недвижимое имущество; 5) по спорам и просьбам, возникающим при исполнении решений; 6) по спорам о привилегиях; 7) по искам о вознаграждении потерпевших от несчастных случаев рабочих и служащих на фабриках и заводах и членов их семей; 8) споры и жалобы по исполнению решений.
В сокращенном порядке могли рассматриваться вообще все дела, если на это соглашались стороны и суд не встречал к этому особых препятствий. К сокращенному порядку применялись правила, характерные для общего, но с некоторыми исключениями, которые сводились в основном к сокращению сроков рассмотрения дела и обязанности сторон немедленно представить документы, на которых они основывают свои права: истца - при исковом прошении, ответчика – не позже первого заседания по делу.
На практике сокращенный порядок производства оказался неудовлетворительным и слишком сложным для ускорения производства по делам о бесспорных взысканиях. Поэтому были приняты меры для исправления сложившейся ситуации. 29 декабря 1889 г. были опубликованы Правила производства для земских начальников и городских судей. Земским начальникам и городским судьям предоставлялось право в производстве подведомственных им дел, обращать к исполнению акты без предварительного судебного рассмотрения.
Понудительному исполнению подлежали: а) акты крепостные и нотариальные, акты о платеже денег или о возврате вещей и другого движимого имущества; б) договоры найма недвижимого имущества, засвидетельствованные или совершенные тем же порядком. Взыскание в понудительном порядке по указанным делам допускалось только в тех случаях, когда: 1) акты, на которых оно основывалось, совершены или засвидетельствованы установленным порядком, и 2) исполнение по ним не было поставлено в самом акте в зависимость от выполнения таких условий наступление которых должно быть доказано предварительно заявителем, т.е. если акт является бесспорным.
В 1912 г. правила о понудительном исполнении были введены в УГС. Глава 15 УГС «О понудительном исполнении по актам» была разработана на основе норм, закрепленных в Правилах производства для земских начальников и городских судей. Комментируя УГС, К.П. Змирлов отмечал о понудительном порядке исполнения по актам: «Отличительная особенность дел по, так называемым, бесспорным взысканиям заключается в том, что при производстве их между сторонами не происходит никакого спора и они ведутся исключительно для получения приказа о понудительном исполнении обязательства ответчиком. При таких условиях, в виду простоты и ясности юридических отношений сторон, соблюдение строгих процессуальных форм, установленных в целях ограждения интересов истца и ответчика, совершенно излишне и не только без нужды отдаляет срок исполнения обязательства, но и напрасно обременяет как самого взыскателя, так равно и добросовестного ответчика. С этой точки зрения изъятие дел упомянутой категории от судебного разбирательства, с заменою последнего непосредственным обращением просроченного обязательства к понудительному исполнению, во всех отношениях заслуживает предпочтения. В том же убеждает и пример Западной Европы, где это начало с успехом применяется почти повсеместно, а также отчасти о опыт отечественного законодательства, так как осуществление понудительного исполнения по актам земскими участковыми начальниками и городскими судьями не вызывает ни с чьей стороны нареканий»[6]
По УГС понудительным исполнением по актам являлось «постановление…судьи, без вызова и выслушивания объяснений ответчика, о немедленном исполнении принятого на себя ответчиком по акту обязательства, срок исполнения по коему наступил.» Понудительному исполнению по УГС подлежали: 1) крепостные, нотариальные и засвидетельствованные по правилам положения о нотариальной части акты о платеже денег или о возврате вещей или иного движимого имущества, если исполнение означенных в этих актах обязательств не было поставлено в зависимость от выполнения таких условий, наступление которых должно было быть предварительно доказано истцом; 2) совершенные или засвидетельствованные тем же порядком договоры найма недвижимого имущества в отношении обязательства нанимателя очистить или сдать состоящее в найме имущество вследствие истечения срока найма и в отношении обязательства платежа наемных денег; 3) опротестованные векселя; 4) акты соглашений, засвидетельствованные на основании особых правил о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семей.
Стремление к упрощению гражданской процессуальной формы было характерно для русского гражданского процесса после 1864 г. и привело к началу 20 века к появлению законодательства, детально регламентирующего защиту прав в упрощенной форме.
Высокий уровень разработки теории упрощения гражданской процессуальной формы было в трудах дореволюционных ученых-процессуалистов и действенность понудительного исполнения по актам предопределила закрепление аналогичного института в первом советском ГПК РСФСР 1923 г. В нем впервые появился сам термин «судебный приказ». В пояснительной записке к проекту Кодекса было сказано следующее: «Ст. 210 Проекта Гражданского Процессуального Кодекса допускает особый порядок рассмотрения, в виде выдачи так называемых судебных приказов для простейших дел, основанных на зафиксированных и не подлежащих оспариванию документах. Выдача судебных приказов производится без вызова сторон и без публичного разбора дел единолично Народным Судьей, которому достаточно предъявить подлинный документ». Согласно ст. 210, судебные приказы применялись по взысканиям денег или требованиям о возврате или передаче имущества, основанным на: а) опротестованных векселях; б) актах, для которых установлен обязательный нотариальный порядок совершения или засвидетельствования, при условии его соблюдения; в) мировых сделках всякого рода, совершенных судебным порядком; г) соглашениях о размере содержания детям и супругу, заключенных в порядке, предусмотренным в Кодексе Законов об Актах Гражданского Состояния; д) расчетных книжках на заработную плату.
Однако, начавшееся в 20-е гг. развитие института приказного производства в советском гражданском процессе не было столь же успешным, как развитие упрощенных форм судопроизводства в дореволюционной России. После издания в 1926 г. Положения о государственном нотариате число документов, по которым выдавались судебные приказы сократилось, а два года спустя глава 24 «О выдаче судебных приказов по актам» была вовсе исключена из ГПК РСФСР. Институт был передан в компетенцию нотариата, где трансформировался в институт исполнительных надписей – нотариального действия, направленного на придание исполнительной силы долговым и платежным документам. Этот институт существует и по сей день. Порядок совершения исполнительных надписей регулируется Основами законодательства о нотариате[7]. Действует также Перечень документов, по которым взыскание задолженности производится в бесспорным порядке на основании исполнительных надписей органов, совершающих нотариальные действия», утвержденный постановлением Совета Министров РСФСР от 11 марта 1976 г. № 171[8].