В силу формальной определенности закон не может изменяться одновременно с изменяющейся жизнью и поэтому нередко отстает от ее требований, устаревает. Законы могут быть неэффективными, несовершенными с технической стороны. Нередки случаи, когда подобные законы нарушаются именно по соображениям их устарелости, несовершенства, то есть нецелесообразности. С точки зрения принципов законности любые отступления от требований закона, чем бы они ни мотивировались, терпимы быть не могут. Законность, точное следование предписаниям закона всегда целесообразны. Конечно, в отдельно взятом случае соблюдение устаревших либо неэффективных правовых предписаний может вызвать негативные результаты, однако повсеместное отступление от требований такого закона повлечет за собой неопределенность, нестабильность правового регулирования, нанесет ущерб обществу и правопорядку.
Иначе говоря, с точки зрения целей правового регулирования в любой ситуации целесообразно следовать предписаниям закона, а отступление от них всегда нецелесообразно. Законность всегда целесообразна, и целесообразность выступает как принцип, основа законности.
3. УЧРЕЖДЕНИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ В ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России является Петр I. Указом Петра I от 02 марта 1711 г. в России была учреждена фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего».
Со временем Петр I убедился в неэффективности службы фискалов. Указом от 12 января 1722 г. Петр учреждает прокуратуру Российской империи. В отличие от фискалов прокуроры осуществляли надзор гласно.
В Указе «О должности Генерал-прокурора» отмечено, что «сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных». Прокуроры имели назначение выполнять роль «взыскателен наказания» и одновременно «защитников невинности».
В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях», в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров.
Судебная реформа 1864 г. существенно изменила институт прокуратуры, оставив за прокурорами функцию поддержания государственного обвинения в суде. Прокуроры состояли при судах. Судебные следователи прокурорам не подчинялись. Полиция, правда, была поднадзорна прокурорам, и «по производству дознания о преступных деяниях» полицейские чины состояли «в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей».
В период с ноября 1917 по май 1922 г. органы прокуратуры в российском государстве отсутствовали.
28 мая 1922 г.— принятие Положения о прокурорском надзоре. На органы прокуратуры были возложены следующие полномочия:
— осуществление от имени государства надзора за законностью деятельности всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования постановлений, принятых в нарушение закона;
— непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания и ОГПУ;
— поддержание обвинения в суде;
— наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
Организационно органы прокуратуры не представляли собой самостоятельного государственного органа: прокуратура входила в качестве отдела в НКЮ РСФСР. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором республики. С 1929 по 1933 г. органы прокуратуры структурно входили в состав Верховного Суда СССР.
17 декабря 1933 г. принято Положение о Прокуратуре Союза ССР, которое определило правовой статус прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Данным Положением были определены следующие отрасли прокурорского надзора:
— общий надзор;
— надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами;
— надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;
— надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений.
30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР принимается Закон «О прокуратуре СССР», который будет действовать до 18.02.92 г., то есть до вступления в силу Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации».
4. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
Деятельность органов прокуратуры регулируется следующими законодательными актами:
— Конституцией Российской Федерации;
— Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.92 г. в ред. от 17.11.95г. и 10.02.99 г.;
— иными федеральными законами;
— приказами, указаниями, распоряжениями и инструкциями Генерального прокурора РФ. Федеральный закон «О прокуратуре РФ» состоит из семи разделов (третий раздел, в свою очередь, состоит из четырех глав):
1. Общие положения (ст. 1—10).
2. Система и организация прокуратуры Российской Федерации (ст. 11—20).
3. Прокурорский надзор.
Глава 1. Надзор за исполнением законов (ст. 21—25-1).
Глава 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 26—28).
Глава 3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29—31).
Глава 4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (ст. 32—34).
4. Участие прокурора в рассмотрении дел судами (ст. 35—39).
5. Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры (ст. 40—45).
6. Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры (ст. 46—50).
7. Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры (ст. 51—54).
К иным федеральным законам, регулирующим деятельность органов прокуратуры, относятся такие, как Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, КоАП РСФСР «Об исполнительном производстве» и так далее. В этих законах регулируются полномочия прокурора по отдельным направлениям деятельности органов прокуратуры.
В соответствии со ст. 17 закона о прокуратуре «Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников».
Приказ Генерального прокурора РФ определяет стратегическую линию по осуществлению надзора за исполнением законов в определенной отрасли надзора или в каком-либо направлении деятельности органов прокуратуры.
Указание дается Генеральным прокурором РФ в развитие приказа, в нем затрагивается какой-либо участок деятельности прокурора.
Распоряжение издается в целях выполнения, чаще всего немедленно, каких-либо действий прокурором и следователем.
Инструкция, утверждаемая Генеральным прокурором РФ, предусматривает порядок производства каких-либо процессуальных или оперативных действий.
5. КОНЦЕПЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
На протяжении всей истории существования и деятельности прокуратуры, в особенности после того, как в 1965 г. прокурорский надзор стал самостоятельной отраслью правовой науки, а по номенклатуре специальностей — самостоятельной учебной дисциплиной, в теории и практике все чаще стали возникать различного рода концепции относительно места органов прокуратуры в системе органов государственной власти, предмета и пределов прокурорского надзора, полномочий прокурора по устранению выявленных нарушений закона.
В чем состоит сущность и содержание концепций прокурорского надзора на современном этапе? Какие проблемы при этом выдвигают ученые и практики прокурорского надзора?
Предмет и содержание концепции прокурорского надзора состоит в том, чтобы определить:
— степень эффективности сложившейся системы принципов, структуры и полномочий органов прокуратуры на современном этапе;
— место органов прокуратуры в системе государственных органов, носят ли они самостоятельный или соподчиненный характер с другими государственными органами;
— соответствие действующего законодательства требованиям по обеспечению единства, централизации и независимости органов прокуратуры;
— дальнейшее совершенствование прокурорского надзора в плане реализации правовой реформы в Российской Федерации;
— конкретные меры законодательного и организационного характера по преобразованию организации и деятельности органов прокуратуры.
Проблема определения места органов прокуратуры в системе органов государственной власти становится все более и более актуальной в связи со следующими обстоятельствами: в стране катастрофически растет уголовная преступность, ухудшается ее криминогенная характеристика; неудержимыми темпами растут организованная преступность и нарушения закона, связанные с коррупцией, нарушаются принципы социальной справедливости; не соблюдаются права и законные интересы граждан; проявляется со всей очевидностью неспособность правоохранительных органов эффективно бороться с преступностью и т.д.