Детально виды муниципальных образований, порядок их формирования и преобразования установлен Федеральным законом от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ. Из изложенного следует, что муниципальное образование - не простая административно-территориальная единица, учрежденная государством для обеспечения более удобного управления.
Безусловно, муниципальные образования исторически связаны с существовавшим административно-территориальным делением, но не сводятся к нему. Административно-территориальное деление проводится государством для целесообразной организации работы государственного аппарата. Муниципальные образования - это исторически сложившиеся общности людей, которые в состоянии самостоятельно решать вопросы обеспечения своей жизнедеятельности и потому признаваемые государством в качестве публично-правовых образований. Российское законодательство защищает автономию местных сообществ от государства, предписывая в обязательном порядке учитывать волю местного населения при определении границ муниципальных образований.
Еще одним качеством муниципальных образований, которое позволяет им быть субъектом права, является их самостоятельность, автономия воли. Муниципальные образования в рамках имущественного оборота могут совершать действия по своему усмотрению, независимо от других субъектов права. Гарантией такого положения прежде всего выступают конституционно-правовые нормы. Так, согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статьей 132 Конституции РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают вопросы местного значения.
Как отмечалось выше, наряду с устойчивостью, наличием собственной воли, субъекты права отличает наличие определенной внутренней организации. В случае с муниципальными образованиями внутренняя организация означает наличие системы органов местного самоуправления, составляющих единое целое, способное решать стоящие перед местным самоуправлением задачи.
Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Применительно к участию муниципальных образований в имущественных отношениях данные положения Федерального закона имеют важное значение. Во-первых, при последовательной реализации они обеспечат большую осведомленность потенциальных контрагентов муниципальных образований о составе и полномочиях органов местного самоуправления. Действительно, устав муниципального образования подлежит регистрации в органах юстиции, а после их регистрации - официальному опубликованию (обнародованию). Кроме того, законодательство о местном самоуправлении предусматривает ведение государственного реестра уставов муниципальных образований, сведения из которого должны быть доступны гражданам и юридическим лицам (ст. 2 Федерального закона от 21 июля 2005 г. №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»[12]). Таким образом, со структурой и полномочиями органов местного самоуправления можно будет ознакомиться через печатные средства массовой информации, реестр, ведущийся органами юстиции, не используя какие бы то ни было дополнительные источники. Это, в частности, снизит риск признания сделок, совершаемых с муниципальными образованиями, недействительными в силу неправомочности органов, их представляющих.
Во-вторых, подобное регулирование затрудняет создание новых органов местного самоуправления, так как для их создания требуется пройти достаточно сложную процедуру. Эта процедура включает утверждение 2/3 голосов от установленного числа депутатов, а также регистрацию произведенных изменений органами юстиции. Поэтому создание новых органов местного самоуправления, разрастание системы органов местного самоуправления чрезвычайно затруднено. Следствием такого положения вещей должно стать в том числе ограничение процесса появления новых муниципальных учреждений - участников гражданского оборота, которые несут ограниченную ответственность по своим обязательствам (только принадлежащими им денежными средствами) и соответственно являются достаточно рискованными участниками имущественных отношений.
В-третьих, вышеуказанные положения законодательства должны заставить муниципальные образования формировать наиболее целесообразную систему органов местного самоуправления, рассчитанную на функционирование в течение длительного периода времени. Необходимость формирования именно такой системы вызвана существенными трудностями, связанными с изменением структуры органов местного самоуправления.
Очевидно, что частые реорганизации снижают качество работы органов местного самоуправления. Соответственно и со снижением их количества осуществление права муниципальной собственности будет более целесообразным и продуманным. К тому же устойчивость системы органов местного самоуправления способствует большей информированности физических и юридических лиц об их задачах и функциях.
Анализируя вопросы выступления муниципальных образований как субъектов имущественных отношений, нельзя не обратить внимание еще на одну проблему, а именно факт наличия у органов местного самоуправления статуса юридических лиц - учреждений. Подобное положение подвергается частой и жесткой критике со стороны юридической общественности. «Острие» этой критики направлено на неестественное сочетание положения органа субъекта права и статуса субъекта права. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 125 ГК РФ органы местного самоуправления осуществляют и приобретают имущественные права и обязанности от имени муниципальных образований. В то же время согласно ч. 7 ст. 37, ч. 9 ст. 35, ч. 2 ст. 41 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица и являются муниципальными учреждениями. Более того, в соответствии с ч. 3 ст. 41 указанного Федерального закона в муниципальных образованиях в качестве юридических лиц могут создаваться органы местной администрации. Таким образом, муниципальные образования получают возможность наделения структурных подразделений своих органов - юридических лиц правами юридического лица. Очевидно, что органы юридических лиц (и тем более структурные подразделения этих органов) юридическими лицами не являются и являться не могут по определению.
Отказ от наделения органов местного самоуправления статусом юридического лица влечет еще одно следствие, а именно увеличение ответственности муниципальных образований. Действительно, их ответственность не будет ограничиваться только средствами соответствующих муниципальных органов - бюджетных учреждений. Взыскание придется возлагать на средства всего бюджета, предусмотренные на соответствующие цели (закупку тех или иных товаров, оплату работ, услуг). Представляется, что для крупных муниципальных образований с относительно крупными бюджетными расходами это слишком резкий переход. В то же время для небольших муниципальных образований, какими являются сельские поселения, полная ответственность допустима, так как стоимость необходимых им товаров, работ, услуг относительно невелика.
Необходимо отказаться от предоставления права юридического лица территориальным органам местной администрации, так как создание юридических лиц на базе структурных подразделений органов муниципальных образований, являющихся юридическими лицами, на самом деле не укладывается ни в какие рамки юридической логики.
Глава 2. Содержание права муниципальной собственности
Содержание субъективного права собственности традиционно описывается в гражданском праве с помощью триады правомочий - владения, пользования и распоряжения. Об этом говорится и в Конституции РФ (ст. 130), и в ГК РФ (ст. 209). Первенство введения этой триады в научный оборот и российское законодательство приписывается М.М. Сперанскому[13], хотя в качестве характеристики правомочий собственника она применялась уже в Средние века[14].
Правомочие владения - юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью. Правомочие пользования - юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производственного потребления. Правомочие распоряжения - юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении вещи[15]. В цивилистической литературе встречаются и другие определения вышеназванных правомочий. Многие из них в большей степени отражают сущность соответствующего элемента права собственности, чем указанное классическое определение[16].
Таким образом, триада как модель субъективного права собственности крайне удобна для унифицированной характеристики любой формы права собственности.
Вполне возможно, что со временем содержание права собственности будет определяться иначе. Однако до настоящего момента никаких принципиально новых правомочий, которые бы не охватывались совокупностью правомочий владения, пользования и распоряжения, в рамках права собственности не выявлено.