Поэтому, упоминая о неполноте триады, представляется необходимым всегда делать оговорку о том, что пока эта формула выступает в качестве наиболее полного выражения правовых возможностей собственников. Любые попытки выделения новых правомочий субъектов права собственности должны осуществляться крайне осторожно. В противном случае возможно появление в теории права и закрепление в законодательстве не вполне удачных правовых конструкций. В настоящее время, по справедливому замечанию Н.Ю. Мурзиной, «выделение других правомочий собственника, кроме владения, пользования и распоряжения, не имеет, на наш взгляд, практического смысла»[17].
Не является исключением в этом плане и право муниципальной собственности. Оно наравне с правом государственной, а также частной собственности является одной из разновидностей права собственности. Поэтому содержание права муниципальной собственности не может включать элементы, отличные от содержания права собственности в целом.
Легальное определение права собственности в основных чертах должно охватывать как право частной собственности (в его пределах право собственности физических лиц и право собственности юридических лиц, право собственности на недвижимое и движимое имущество), так и право публичной собственности (государственной). На это обращали внимание уже российские ученые, анализировавшие содержание права собственности по Своду законов Российской империи.
Однако попытки выделить особые правомочия в составе права публичной собственности в российской цивилистике были предприняты. Более того, результаты данных попыток получили свое закрепление в законодательстве. Речь идет о правомочии управления.
Впервые выделить четвертое правомочие государства-собственника - правомочие управления предложил А.В. Павлов, ссылаясь на недостаточность категорий владения, пользования и распоряжения для описания содержания права государственной собственности на землю[18].
Анализ законодательства, регулирующего местное самоуправление, уставов муниципальных образований показывает, что правом управления в случае с муниципальной собственностью наделяются не муниципальные образования в целом, а отдельные органы и должностные лица местного самоуправления.
Так, согласно п. 3 ч. 2 ст. 41 Устава городского округа «Город Хабаровск» от 13 июля 2004 г. №509[19] управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в порядке, определенном городской Думой, относится к полномочиям Администрации города. В части 1.14 ст. 31 Устава города Пензы от 30 июня 2005 г. №130-12/4 закреплено, что управляет и распоряжается муниципальной собственностью в порядке, установленном представительным органом, глава города[20].
Муниципальные образования в целом наделяются по отношению к муниципальной собственности правомочиями владения, пользования и распоряжения (п. 3 ч. 1 ст. 14, п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 №131-ФЗ), как и другие собственники в соответствии с гражданским законодательством.
Определяя содержание полномочия управления муниципальной собственностью, следует иметь в виду следующий факт. К осуществлению правомочий владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью подключено большое количество организаций, оперирующих муниципальным имуществом своей волей и от своего имени (субъектов хозяйственного ведения и оперативного управления). Данные организации входят в систему муниципального управления, и их деятельность объективно нуждается в руководстве и контроле, чем занимаются уполномоченные органы местного самоуправления и что составляет содержание правомочия управления муниципальным имуществом.
Таким образом, на уровне местного самоуправления управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность отдельных уполномоченных должностных лиц и органов местного самоуправления по обеспечению надлежащего осуществления принадлежащих муниципальным образованиям правомочий владения, пользования и распоряжения.
Несмотря на обозначенную спорность категории управления как составного элемента содержания права собственности она была включена в этом качестве в законодательство.
В теории выделялось еще одно правомочие публично-правовых образований как собственников, а именно правомочие контроля. Так, по мнению В.П. Мозолина, в перечень правомочий, составляющих содержание права собственности, помимо пользования, владения и распоряжения могут входить и другие правомочия, прежде всего право управления и право контроля. На его взгляд, данные права приобретают важное значение в настоящее время, когда управление имуществом, принадлежащим собственнику (прежде всего, предприятиям), переходит в руки профессиональных управляющих[21].
На взгляд автора право контроля - такой же элемент правомочия пользования или распоряжения, как и рассмотренное право управления. Действительно, если собственник проверяет, насколько эффективно управляющий управляет его имуществом, он обеспечивает нужный ему (собственнику) режим эксплуатации этого имущества, то есть реализует правомочие пользования. Если собственник контролирует акты распоряжения имуществом, например, когда дает согласие на распоряжение субъектом хозяйственного ведения недвижимым имуществом, он участвует в распоряжении этим имуществом, реализует правомочие распоряжения. Таким образом, никаких оснований включать в триаду право контроля не имеется.
Выше было отмечено, что право муниципальной собственности включает те же правомочия, что и все другие разновидности права собственности. Однако это не значит, что обозначенные правомочия в случае с правом муниципальной собственности имеют то же содержание, что и в случае с правом частной собственности. Безусловно, отличия имеют место. Их можно разделить на две группы. Одни связаны с предоставлением муниципальным образованиям дополнительных гражданско-правовых возможностей, другие - с ограничением их возможностей по сравнению с субъектами права частной собственности.
К первой группе отличий следует отнести возможность передавать имущество в хозяйственное ведение и оперативное управление для казенных предприятий и автономных учреждений (ч. 1 ст. 114, ч. 1 ст. 115, ч. 2 ст. 115 ГК РФ). Так, целый ряд сделок субъекты хозяйственного ведения обязаны согласовывать с собственником принадлежащего им имущества. Например, в силу ч. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие не вправе распоряжаться принадлежащим ему недвижимым имуществом без согласия собственника.
Требования о согласовании значительной части актов распоряжения установлены и для автономных учреждений. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 03 ноября 2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях»[22] автономные учреждения без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ними учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
В случае с казенными предприятиями практически все сделки по распоряжению имуществом должны согласовываться с собственником их имущества (ч. 1 ст. 297 ГК РФ).
Соблюдение данных требований чрезвычайно затрудняет установление обязательственных отношений. Их несоблюдение может повлечь недействительность (ничтожность) совершенных сделок, нанеся ущерб интересам контрагентов субъектов указанных ограниченных вещных прав.
Учитывая указанные обстоятельства, законодатель установил ограничения применения права хозяйственного ведения и оперативного управления казенных предприятий (ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ), суть которых состоит в обязывании публично-правовых образований создавать унитарные и казенные предприятия только для решения специальных задач этих образований.
Следует отметить, что возможность передавать имущество в хозяйственное ведение, оперативное управление, постоянное бессрочное пользование существенно расширяет содержание правомочия распоряжения муниципальных образований - собственников по сравнению с собственниками-гражданами и юридическими лицами.
В то же время законодательство серьезно ограничивает правомочие распоряжения публично-правовых образований, и в том числе местного самоуправления, в части отчуждения этого имущества. Указанное отчуждение возможно только в порядке приватизации, урегулированном специальным законодательством. Поэтому остановимся на основных аспектах установленных ограничений.
Во-первых, местному самоуправлению предоставлена возможность отчуждать имущество только на основании договоров купли-продажи и в рамках внесения имущества в уставной капитал открытых акционерных обществ. В силу того, что государственное или муниципальное имущество отчуждается исключительно на возмездной основе (ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[23]), исключается возможность отчуждения имущества на безвозмездной основе (например, на основе договора дарения). Кроме того, использование при расчетах за проданное муниципальное имущество денежных средств (ч. 1 ст. 34 указанного Федерального закона) исключает использование при его отчуждении правовой конструкции договора мены. Это подтверждается и решениями арбитражных инстанций. Так, Постановлением Федеральный арбитражный суд Центрального федерального округа кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности судебных актов арбитражных судов, вступивших в законную силу, от 05 июля 2000 г. по делу №А35-4703/9-С13 подтвердил законность и обоснованность решения Арбитражного суда Курской области, которым признана ничтожным договор мены муниципального имущества на имущество потребительского общества «Коопзаготпромторг»[24].