Суб’єктом державного управління виступає держава в цілому. Проте багатогранність функцій держави, різноманітність її зв’язків із суспільством визначають необхідність існування організаційної структури державного управління.
Системоутворюючим елементом організаційної структури державного управління виступає державний орган (орган державної влади), який є первинною структурною одиницею влади, формально створеною державою для здійснення покладених на неї функцій та завдань.
Відповідно до чинного законодавства серед органів державної влади виділяють законодавчі, виконавчі та судові. Основу державного управління складають органи виконавчої влади. Вони є найбільш чисельною і складною частиною державного апарату, яка охоплює практично всю управлінську інформацію та найважливіші засоби державного управління. Їх визначальне становище зумовлене тим, що органи виконавчої влади покликані справляти безпосередній управлінський вплив на суспільні процеси. Створене якісне законодавство, прийняті обгрунтовані програми, але у разі незабезпечення впровадження їх в життя та організованої і продуктивної діяльності людей, вони можуть залишитись на рівні декларованих намірів.
Особливе місце у складі органів державної влади займає державна податкова служба. Відповідно до Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, Указу Президента України від 22 серпня 1996 р. № 760/96 “Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій” вона віднесена до складу виконавчих органів державної влади.
Державна податкова адміністрація України є центральним органом виконавчої влади.
Державна податкова адміністрація України, державні податкові адміністрації в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі, державні податкові інспекції в районах, містах, районах у містах, міжрайонні та об’єднані податкові інспекції є юридичними особами, мають печатку із зображенням Державного герба України та своїм найменуванням, інші печатки та штампи, відповідні бланки, рахунки в установах банків.
Державна податкова служба як управлінська структура нашої держави формується у надзвичайно складних політичних та економічних умовах, одночасно із становленням самої держави, державного управління та самої податкової системи.
Кризові явища в економічній та соціальній сферах суспільного розвитку свідчать, насамперед, про недостатню ефективність спроб, що здійснюються останнім часом відповідно до нових соціально-економічних орієнтирів щодо трансформування системи державного управління в Україні.
Об’єктивно неминучий процес руйнування адміністративно-командної системи на певних етапах відбувався стихійно, без належного наукового опрацювання, що відповідало б складності проблеми. Більше того, поширювались ідеї щодо доцільності необмеженого послаблення управлінсько-регулятивної функції держави у зв’язку з ринковою трансформацією економіки. Внаслідок цього державна влада частково втратила важелі управління багатьма життєво важливими процесами управління, які не відновлені і до цього часу.
Це зумовлює надзвичайно актуальне значення вибору стратегії подальшого розвитку державних управлінських структур, конкретних шляхів і засобів подолання властивих їм недоліків з метою створення ефективно працюючого механізму державного управління.
Зазначене повною мірою, стосується і органів, що забезпечують надходження до бюджету, як складових частин системи органів державного управління. До них належать органи ДПС України, органи Державної митної служби та органи Державного казначейства, які тісно взаємодіють між собою.
Органи ДПС України виконують функції контролю щодо надходження до бюджету коштів від податків, взаємодіючи з митниками стосовно справляння митних зборів під час внутрішнього розмитнення імпортних операцій, а з органами Казначейства – стосовно своєчасності відрахувань суб’єктами підприємництва коштів до відповідних фондів.
Органи митної служби забезпечують надходження до бюджету коштів від митних зборів, водночас здійснюють інформаційне забезпечення органів ДПС України щодо справляння податків під час експортно-імпортних операцій суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності. Органи казначейства контролюють формування обов’язкових фондів і взаємодіють у цих питаннях з податковою службою.
Таким чином, органи ДПС України, координуючи свою діяльність з фінансовими органами, органами Казначейства та митної служби, а також органами Служби безпеки, внутрішніх справ, прокуратури, статистики, контрольно-ревізійної служби, установами банків, створюють умови для найефективнішого досягнення поставлених перед ними цілей та завдань.
2.1.1. Становлення та розвиток ДПС України
Перші кроки до організації податкової служби в Україні були зроблені ще у 1990 році за часів колишнього СРСР на зорі зародження підприємництва.
Державну податкову службу України було створено рішенням Ради Міністрів УРСР від 12.04.90 № 70. У грудні того ж року Верховна Рада УРСР ухвалила Закон “Про державну податкову службу в Українській РСР”, а у 1993 році – Закон “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про державну податкову службу в Україні”.
На підставі зазначених законодавчих актів основне місце в системі податкових органів відводилось державним податковим інспекціям, які були створені на базі відділів державних доходів фінансових органів, підпорядкованих Міністерству фінансів.
Новостворена державна податкова служба підпорядковувалась на той час Міністерству фінансів України та складалась з Головної податкової інспекції України, державних податкових інспекцій в АР Крим, областях, районах, містах і районах у містах.
У міру розвитку підприємництва в Україні (мається на увазі як збільшення чисельності приватних структур, так і обсягів їх фінансових операцій) податкові органи вдосконалювали свою структуру, методи контролю, а також збільшували чисельність.
У такому вигляді податкова служба в Україні проіснувала майже до кінця 1996 року, тобто до того часу, коли поверхневе, косметичне вдосконалення перестало давати відчутні результати. У країні почав спостерігатися значний ріст заборгованості у частині платежів до бюджету, неконтрольований вивіз капіталу за кордон, розростання неофіційного сектора економіки. Виникла ситуація, коли податкова служба уже не мала змоги повною мірою виконувати функції, покладені на неї державою.
22 серпня 1996 року Президентом України видано Указ № 760/96 “Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій” та Указ від 30 жовтня № 1013/96 “Питання державних податкових адміністрацій”, що були обумовлені об’єктивною необхідністю:
– не досягалась головна мета податкової діяльності – забезпечення своєчасних надходжень до бюджету коштів, необхідних для фінансування державних видатків;
– податкова служба діяла переважно як фіскально-конфіскаційний орган, спрямовуючи свої зусилля на легальний бізнес;
– податкова служба використовувалась як інструмент для вирішення складних соціально-економічних проблем.
Податкова інспекція на той час майже вичерпала свої можливості та вже не могла повною мірою виконувати поставлені перед нею завдання. Через кризовий стан в економіці, злиття її частини з кримінальним елементом, недосконале законодавство, застарілі методи роботи податкової інспекції виникли проблеми, вирішення яких вимагало принципово нових підходів. Це стосувалось і підрозділів з боротьби з кримінальним приховуванням прибутків від оподаткування, які діяли в системі МВС України.
Крім того, необхідність реформування податкової служби була обумовлена значним ростом кількості суб’єктів господарювання; залученням в економіку країни іноземних інвестицій та створенням підприємств іноземних держав, що вимагало переходу до світових стандартів в оподаткуванні; збільшенням концентрації оподатковуваних оборотів у фізичних осіб; необхідністю створення інформаційного простору для державного контролю за товарно-грошовим потоком в країні, а також високим рівнем тінізації економіки; умовами оплати праці працівників податкової служби, що призвели до відтоку висококваліфікованих кадрів.
Зазначеним Указом передбачалось, що ДПА України є центральним органом виконавчої влади, а державні податкові адміністрації в областях, районах, містах і районах у містах – самостійними одиницями, які не входять до складу місцевих державних адміністрацій. Одночасно ДПА України були підпорядковані підрозділи МВС з боротьби з кримінальними видами ухилень від оподаткування.
Одночасно в серпні 1996 року, згідно зі згаданим Указом Президента України, у складі Державної податкової адміністрації України було створено податкову поліцію, що з лютого 1998 року почала називатися податковою міліцією. Основою податкової міліції України стали штатні одиниці підрозділів з боротьби із кримінальним приховуванням прибутків від оподаткування, які Міністерством внутрішніх справ України було передано Державній податковій адміністрації. Крім того, до складу податкової міліції увійшли працівники служби податкових розслідувань.
З метою забезпечення повноцінного функціонування новоствореної служби за рахунок перерозподілу її штатної чисельності було утворено й інші структурні підрозділи податкової поліції, у тому числі: оперативні, фізичного захисту, штабні, слідчі тощо.
У сучасних умовах розвитку тіньової економіки, ділки якої володіють високою технологією приховування прибутків, мають сучасні види техніки й отримують послуги висококваліфікованих спеціалістів, необхідно створити належні умови для роботи податкової міліції, щоб вона на рівних могла протиставити цим ділкам свою майстерність у викритті злочинних дій. Однак на момент створення податкова міліція фактично не мала матеріально-технічної бази, тому з самого початку постали завдання щодо її матеріально-технічного забезпечення.
Завдяки посиленій увазі керівництва ДПА України та областей, за порівняно невеликий проміжок часу в основному вирішено питання забезпечення приміщеннями, обладнанням, форменим одягом, зброєю, засобами спеціальної та комп’ютерної техніки, зв’язку, автотранспортом, фінансування витрат на здійснення оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної та адміністративної діяльності, підвищення професійної майстерності працівників, забезпечення медичного обслуговування тощо.
Суттєві організаційні та кадрові заходи щодо забезпечення розвитку податкової служби знайшли відображення в Указі Президента України “Питання державних податкових адміністрацій” від 30.10.96 № 1013/96, за яким Кабінету Міністрів України доручено встановити нові умови оплати праці та грошового забезпечення працівників податкових адміністрацій і податкової поліції, що передбачали вдвічі вищі посадові оклади осіб, які мають спеціальні звання, та осіб начальницького складу податкової поліції. Вжиті заходи позитивно вплинули на формування професійного ядра податкової служби.
З початку створення податкова міліція працює в тісній взаємодії з підрозділами документальних перевірок, прямих і непрямих податків, валютного контролю, оподаткування фізичних осіб, примусового стягнення податків та іншими структурними підрозділами Державної податкової адміністрації. Уже за період свого існування вона підтвердила не лише доцільність створення її у структурі Державної податкової адміністрації України, але і необхідність подальшого розвитку. Аналіз діяльності підрозділів податкової міліції свідчить не лише про посилення боротьби з економічною злочинністю у сфері оподаткування, але і суттєво сприяє формуванню дохідної частини бюджетів усіх рівнів та державних цільових фондів.
У лютому 1998 року Верховна Рада України схвалила нову редакцію Закону України “Про державну податкову службу в Україні” та Закон України “Про внесення змін і доповнень до Кримінально-процесуального кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв’язку з утворенням податкової міліції”. Після прийняття зазначених Законів державна податкова служба в Україні стала повністю легітимною.
Таким чином, була створена якісно нова державна податкова служба, відмінність якої, порівняно зі старою, полягає у наступному.
1. Податкова служба вийшла з-під підпорядкування Міністерства фінансів і стала центральним органом виконавчої влади України.
2. До складу податкової служби були передані спеціальні підрозділи Міністерства внутрішніх справ з боротьби з кримінальним ухиленням від оподаткування. Вони і стали прообразом нині діючої податкової міліції.
3. Докорінно змінена структура податкової служби та були виділені додаткові джерела фінансування для створення та розвитку матеріально-технічної бази служби.
4. Був створений відомчий вищий навчальний заклад для підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців для податкової служби.
Сьогодні податкові органи країни забезпечують надходження близько 80 % усіх доходів Державного та місцевих бюджетів. При цьому здійснюють контроль та супроводження майже 100 видів податків, зборів та обов’язкових платежів до бюджетів усіх рівнів та державних цільових фондів. Найбільш значимими джерелами доходів є податок на прибуток підприємств, податок на додану вартість, прибутковий податок з громадян, акцизні збори та збори за використання природних ресурсів, плата за землю.
Податкова служба обслуговує у межах компетенції близько 700 тисяч юридичних осіб-платників податків, 966 тисяч фізичних осіб-суб’єктів підприємницької діяльності, 740 тисяч платників прибуткового податку із заробітної плати робітників та службовців, а також майже 16 млн. громадян.