Щодо управлінської діяльності органів ДПС, управлінське рішення – це рішення відповідного керівника, засноване на законах та підзаконних актах, аналізі та оцінці оперативної обстановки, яке містить постановку цілі (мети), обґрунтування засобів їх здійснення, та прийняте в установленому порядку, що забезпечує організаційну стабільність та вдосконалення діяльності органів для виконання завдань ДПС України відповідно до чинного законодавства.
Управлінське рішення завжди пов’язане з визначенням мети. Тому цілі конкретних управлінських рішень органів ДПС України повинні розглядатись у контексті цілей загальнодержавної політики у сфері дотримання податкового законодавства, оскільки ДПА та ДПІ призначені забезпечувати втілення у життя цієї політики.
Управлінські рішення органів ДПС слід розглядати як засіб втілення в життя директивних установок у сфері контролю за дотриманням податкового законодавства, з одного боку, та як засіб організації діяльності цих органів, а також їх підрозділів з метою реалізації цих установок – з іншого. Одночасно ці рішення повинні забезпечувати організаційну стабільність та розвиток системи органів ДПС.
Теорія і практика управління накопили доволі багатий арсенал методів підготовки управлінських рішень. Насамперед, це методи аналізу, моделювання, вимірів, розрахунків, експертних оцінок, соціологічних досліджень і ряд інших. Для керівників та інших працівників органів ДПС, які беруть участь у розробці управлінських рішень, важливим положенням є системне бачення управлінських рішень. Це дає змогу оцінювати пріоритети в умовах конкретної ситуації вже на початкових стадіях розробки рішення, відшукувати не тільки проблеми, а й засоби їх розв’язання, тобто діяти цілеспрямовано, забезпечувати послідовність і наступність рішень, ритмічність і планомірність процесу їх розробки та прийняття, дозволяє розглядати кожне з них як ланку у загальному ланцюгу постановки і реалізації цілей діяльності органів ДПС.
Це може бути досягнуто лише при використання системного підходу як методологічної бази розробки управлінських рішень органу ДПС. Суть його полягає у наявності:
– ясного бачення мети дослідження: у кожному управлінському рішенні повинен чітко простежуватись зв’язок між метою управління, ситуацією та проблемою, що виникла;
– повної і цінної інформації, яка використовується для вироблення та реалізації рішення;
– повного розкриття якісних та кількісних аспектів з конкретизацією його певних сторін. Залежно від характеру управлінських рішень можливий акцент на тій чи іншій стороні рішення;
– оцінки результатів здійснення та ефективності рішення;
– ретельного аналізу проблемної ситуації, конкретних умов та існуючих можливостей розробки і реалізації рішення;
– чітких вказівок у рішенні про порядок дій, виконавців, терміни та порядок контролю за виконанням даного рішення;
– обліку та оцінки можливих наслідків здійснення управлінських рішень, у т. ч. і негативних у суміжних сферах керованої системи.
Складність і різноманітність завдань та функцій зумовлює необхідність прийняття безлічі управлінських рішень. Чим більше завдань доводиться розробляти й виконувати одночасно, тим більшою є потреба виконувати їх у взаємній погодженості.
Уся сукупність управлінських рішень, що приймаються та виконуються, створює систему управлінських рішень, тобто всі рішення, що приймаються, повинні розглядатись у єдиному комплексі. Комплексність у даному випадку означає єдність головної мети у сфері боротьби з порушеннями у сфері оподаткування, забезпечення дотримання податкового законодавства, а також пов’язаних з цим основних напрямів діяльності, форм та методів їх реалізації, закономірностями організації і функціонування органів ДПС. У цьому комплексі повинні бути поєднані організаційні, правові, тактичні, методичні та інші аспекти діяльності органів ДПС.
В умовах дії різнохарактерних управлінських рішень великого практичного та гносеологічного значення набуває їх класифікація, яка дає можливість виділити основні види рішень, описати та упорядкувати їх комплекс, забезпечити швидкість пошуку і прийняття нових рішень з урахуванням діючих, а також контроль за їх виконанням, виключити повторне (дублююче) прийняття рішення з одних і тих же питань, удосконалити потоки документації та визначити шляхи усунення недоробок і прорахунків у частині прийняття та виконання рішень.
Класифікація управлінських рішень здійснюється за наступними ознаками.
1. За цільовим призначенням:
– стратегічні (концептуальні) – плани роботи на рік і більше, установчі накази про завдання органів ДПС на наступний рік, концепції розвитку, програми (комплексні, цільові) удосконалення діяльності органів ДПС у частині окремих проблем боротьби з ухиленням від сплати податків та інших обов’язкових платежів;
– тактичні (ситуаційні) – накази, вказівки, рішення колегії або оперативної наради, а також плани, що складаються у процесі управління. Такі управлінські рішення призначені стабілізувати діяльність органів ДПС та їх підрозділів шляхом своєчасного внесення коректив у роботу та усунення відхилень від стратегічних рішень.
2. За масштабами впливу:
– загальні (комплексні) – управлінські рішення, що стосуються всієї або значної частини системи управління;
– часткові (локальні) – управлінські рішення, що стосуються окремих завдань, підрозділів служб та напрямів роботи.
3. За глибиною впливу:
– багаторівневі – управлінські рішення, які стосуються всіх рівнів системи або однієї служби на всіх рівнях системи (ДПА України; ДПА АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя; ДПІ);
– однорівневі – управлінські рішення, що стосуються одного рівня системи повністю (наприклад, усіх ДПІ) або одного чи декількох структурних підрозділів, служб одного рівня, тобто у межах конкретної податкової адміністрації або інспекції.
4. За спрямованістю впливу:
– зовнішні – управлінські рішення, спрямовані на реалізацію основних функцій системи, тобто тих, заради яких і створена система. Вони забезпечують координацію і взаємодію податкової служби з іншими органами державного управління, а також з іншими підприємствами, організаціями та установами;
– внутрішні – управлінські рішення, які призначені для забезпечення внутрішньої організаційної роботи в системі податкової служби, спрямованої на належну структуризацію системи, на оптимальну організацію процесу її функціонування, поліпшення планування, контролю, підготовки кадрів, ресурсного та іншого забезпечення.
5. За способом прийняття:
– одноособові – управлінські рішення, що приймаються конкретною посадовою особою (керівником податкового органу, його структурного підрозділу тощо);
– колективні – управлінські рішення, що приймаються колективно. Разом з тим, масштаби таких рішень у органах ДПС певною мірою обмежені. Можуть використовуватись переважно у навчальних закладах, громадських організаціях тощо;
– колегіальні (приймаються спеціально уповноваженими органами – колегіями державних податкових адміністрацій).
6. За юридичними властивостями:
– нормативні – управлінські рішення, що нормативно закріплюють основи організації та діяльності органів ДПС і тим самим забезпечують їх організаційну сталість (положення про органи ДПС і їх структурні підрозділи, що закріплюють завдання, функції, структуру, а також правовий статус керівників). Такі рішення розраховані на багатократне, тривале використання;
– індивідуальні – управлінські рішення, що мають одноразове призначення і після виконання припиняють свою дію (накази про призначення на посаду та звільнення з неї, про присвоєння спеціального звання працівникові податкової служби тощо).
7. За джерелами виникнення:
– рішення на виконання розпоряджень органів більш високого рівня – управлінські рішення на виконання директивних вказівок центральних і місцевих органів влади, на виконання вимог наказів, вказівок та інших рішень ДПА України тощо;
– ініціативні – управлінські рішення, що приймаються з власної ініціативи органу ДПС, його структурного підрозділу тощо на основі виявлених проблем, виходячи з характеру обстановки та виникаючих завдань. З числа ініціативних рішень виділяють додатково так звані ситуаційні – управлінські рішення оперативного реагування на швидкі зміни обставин через непередбачені події або факти.
8. За способом фіксації: усні та письмові.
9. За можливостями використання:
– багаторазові (типові) – управлінські рішення, дія яких розрахована на час до їх відміни або на конкретний термін (накази, розпорядження, інструкції, дія яких припиняється у разі відміни або у зв’язку із закінченням точно встановленого терміну використання);
– одноразові – управлінські рішення, що розраховані для конкретної ситуації (наприклад, індивідуальні), після реалізації якої вони припиняють свою дію (накази, розпорядження щодо зарахування або звільнення з посади, матеріального стимулювання тощо).
10. За ознакою початку або кінця завдання:
– вихідні (початкові) – управлінські рішення, що означають необхідність проведення процесу чи виконання якихось завдань (проведення перевірок щодо дотримання податкового законодавства, доведення планових та спеціальних завдань до підпорядкованих органів тощо);
– підсумкові – управлінські рішення, що розглядають наслідки виконання завдання (накази про результати роботи податкового органу або його структурного підрозділу за квартал, півріччя, рік, а також про виконання планів, програм тощо).
11. За часом дії (тривалістю):
– короткострокові – управлінські рішення, термін виконання яких не перевищує місяць;
– довгострокові – управлінські рішення, термін виконання яких більше місяця.
Перерахований перелік управлінських рішень в органах ДПС не є вичерпним, не всі вони однаковою мірою використовуються на практиці. Проте така класифікація потрібна в першу чергу для того, щоб краще зрозуміти саму природу управлінських рішень.
Умови ефективності управлінських рішень. Як показує практика, не всі рішення однаково успішно виконуються. На хід виконання їх впливає ряд факторів:
1. Наукова обґрунтованість рішення – рішення повинно базуватись на всебічному пізнанні причинно-наслідкових зв’язків соціально-правової сфери життя і діяльності органу ДПС, на матеріалах ретельного аналізу оперативної обстановки. Іншими словами, воно повинне передбачати, враховувати і прогнозувати перебіг подій, наслідки та результати.
2. Належне інформаційне забезпечення дає можливість обґрунтувати мету, шляхи та засоби її досягнення, оперативно регулювати процес реалізації рішення. Рішення буде результативним, якщо процес його підготовки, прийняття та виконання забезпечується необхідним обсягом інформації.
3. Законність – відповідність не тільки букві закону, а й духу законодавства, це відповідність державним та відомчим нормативним актам, наказам, нормативам, інструкціям.
4. Повноважність та владність – суб’єкт управління, що приймає управлінське рішення, повинен бути наділений певним обсягом повноважень. Дотримання даної вимоги надає рішенню сили, здатної впливати на суб’єкт управління і застосовувати примус у вигляді санкцій.
5. Компетентність – управлінське рішення повинне прийматись органом, що має таке право. Різко знижується компетентність, коли певним органом підмінюються функції нижчих, особливо підпорядкованих йому органів.
6. Своєчасність та актуальність – управлінські рішення повинні бути прийняті для розв’язання найбільш важливих проблем в оптимальні для цього терміни.
7. Гнучкість – співвідношення управлінського рішення із суб’єктивними особливостями виконавців та особливостями умов, за яких управлінське рішення буде реалізовуватись. Ефективним є управлінське рішення, що залишає простір для виявлення ініціативи.
8. Розв’язання проблеми повністю або на тривалий термін – повторні рішення з одного і того ж питання потребують великих затрат часу, енергії, сил і одночасно послаблюють виконавську дисципліну працівників ДПС.
9. Адаптація управлінського рішення до виконавського рівня – управлінське рішення повинно бути реальним, посильним, збалансованим, оскільки у протилежному випадку підривається віра виконавців у власні можливості, падає ініціатива та активність, проте, з іншого боку, явно полегшені завдання розслаблюють співробітників.
10. Наступність і несуперечливість – управлінське рішення повинно бути логічним продовженням прийнятих раніше стратегічних рішень.
11. Виконавська дисципліна управлінського персоналу – юридична відповідальність працівників за ретельність або неналежне виконання обов’язків, а також неприйняття необхідних управлінських рішень на своєму рівні та у межах своєї компетенції.
12. Суспільна мотивація та інтереси справи – співробітники мають знати, якими мотивами керувався керівник, приймаючи управлінське рішення, і які цілі будуть досягнуті в результаті його виконання.
Відомчі нормативні акти – основа системи управлінських рішень. У загальному вигляді систему управлінських рішень в органах ДПС можна представити як таку, що складається з планів та відомчих нормативних актів. Оскільки планування буде розглядатися дещо пізніше, зупинимося на відомчих нормативних актах (організаційно-розпорядчих документах).
До складу організаційно-розпорядчих документів входять:
– нормативні – наказ, розпорядження, положення, інструкція, настанова, статут, правила, директива, інструктивний лист;
– ненормативні – вказівка, посадова інструкція, припис, протокол (рішення) оперативної наради, резолюція.
Наказ – нормативний акт, що видається на всіх рівнях системи органів ДПС. Визначає завдання органів, поширює або обмежує права та обов’язки посадових осіб, скасовує, доповнює або відміняє у межах компетенції діючі нормативні акти в усіх аспектах організаторської та предметної діяльності органів та підрозділів ДПС.
Основними елементами наказу є: найменування акта та органу ДПС, щодо якого він видається, місце і дата видання, номер, назва, текст наказу з додатками, підпис керівника.
Текст наказу складається, як правило, з констатуючої та розпорядчої (наказової) частин.
Констатуюча частина містить причини та обставини, що зумовили видання наказу, оцінку стану справ, мету наказу. Викладається стисло і, як правило, порушує ті питання, щодо яких будуть дані приписи у наказовій частині. Якщо підставою для наказу є законодавчий або нормативний акт, виданий органом управління вищого рівня, то у констатуючій частині зазначається його вид, дата, номер, заголовок і коротко передається зміст тієї його частини, що безпосередньо стосується даного органу управління.
Основною частиною є наказова, яка містить суть наказу. Розпочинається словом “наказую” і містить конкретні приписи про те, що повинно бути виконано, перераховуються заходи для виконання певних завдань, виконавці, їх права та обов’язки, форми й методи роботи, строки виконання тощо.
Кожний припис оформлюється окремим пунктом. Якщо одній особі дається кілька приписів, то вони об’єднуються в один пункт, який може бути розділений на підпункти.
У останньому пункті зазначається посадова особа, на яку покладається контроль за виконанням наказу.
Накази, пов’язані з призначенням або звільненням з посади, присвоєнням звань, заохоченням тощо, не мають нормативного характеру.
Розпорядження – нормативний акт, який регламентує порядок організації та виконання управлінських рішень, здійснення визначеного переліку заходів конкретними виконавцями у встановлені терміни (про організацію підвищення кваліфікації, про порядок проведення семінарів, про порядок використання матеріально-технічних засобів тощо).
Положення – нормативний акт, що регламентує правовий статус (компетенцію, права, обов’язки, відповідальність) органів та підрозділів ДПС, їх структурних ланок.
Текст положення складається з розділів, що розбиваються на пункти і підпункти: загальні положення, завдання, функції, права, відповідальність, критерії оцінки діяльності, статус керівника.
Інструкція – нормативний документ, що регламентує порядок, способи та методи здійснення управлінської та службової діяльності органів ДПС, а також виконання рішень органів управління вищого рівня.
Інструкція не має констатуючої частини, весь її текст, що викладається у формі статей (пунктів), має резолютивний (наказовий) характер. Найчастіше фігурують слова типу “повинен”, “слід”, “необхідно”, “забороняється”, “не допускається”.
Інструктивний лист – нормативний документ, що регламентує та деталізує порядок, способи та методи здійснення окремих питань управлінської та службової діяльності органів ДПС, а також виконання рішень органів управління вищого рівня (деталізація порядку проведення документальних перевірок платників податків, уточнення порядку нарахування та стягнення штрафних санкцій, застосування заходів адміністративного впливу до громадян, винних у порушеннях податкового законодавства тощо).
Настанова – кодифікований нормативний акт, що поєднує у собі норми положення та інструкції, тобто регламентуючий і правовий статус органу (підрозділу) ДПС України, а також порядок, методи, способи діяльності.
Статут – нормативно-правовий документ, що регламентує організацію і діяльність юридичних осіб, організацій, підприємств тощо (Статут Академії ДПС України, Статут внутрішньої служби органів міліції тощо).
Правила – нормативно-правовий документ, що регламентує порядок здійснення певних операцій або дій (Правила прийому до вищих навчальних закладів, Правила застосування Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств” тощо).