Правове забезпечення управління – створення та підтримка в необхідних межах конструктивних організаційно-функціональних характеристик систем управління за допомогою упорядкованого впливу всього арсеналу юридичних засобів.
Перед правовим забезпеченням органів ДПС стоїть ряд завдань, які можна звести до наступного вигляду:
– забезпечення точного розподілу функціональних ролей працівників управління, їх прав та обов’язків, створення системи взаємозв’язку управлінських відносин;
– розмежування і розподіл збирання, обробки інформації, надсилання результатів аналізу на різні рівні управлінської структури;
– раціональна побудова системи прийняття рішень і точного співвідношення її з інститутом відповідальності;
– нормативне вираження компетенції посадових осіб при прийнятті ними управлінських рішень;
– упорядкування: розподілу часу, необхідного для виконання управлінських функцій працівниками; зв’язку результатів праці з точними критеріями її оцінки, у тому числі з розмірами оплати, системою заохочень тощо.
Основу правового забезпечення управління складають формування і підтримка його нормативно-правової бази як юридичного засобу досягнення ефективної діяльності систем управління. При цьому правові норми забезпечують моделювання систем управління, формування та формалізацію їх функціональних, організаційних та інформаційних структур.
На сьогодні діяльність податкових органів за різними напрямами діяльності (правовий статус та функціонування податкових органів, податкові перевірки, застосування фінансових та адміністративних санкцій, кримінальне переслідування за ухилення від оподаткування, порядок обліку платників податків, нарахування, сплати та стягнення платежів до бюджету, виконання нормативних актів інших міністерств та відомств) регулюють майже 2000 нормативно-правових актів, зареєстрованих в установленому порядку в Міністерстві юстиції України.
Усю базу нормативно-правових актів, що регулюють діяльність податкових органів, умовно можна поділити на дві частини: зовнішню і внутрішню.
Основою правової бази організації роботи та управління ДПС є зовнішня частина бази нормативно-правових актів, що визначає статус, завдання та компетенцію системи державної податкової служби у цілому, так і щодо конкретних напрямів їх діяльності, окремих підсистем, рівнів управління.
Умовно зовнішню частину бази нормативно-правових актів можна поділити на три групи: загальне законодавство, спеціальне законодавство та законодавство про оподаткування.
До першої групи (загальне законодавство) належать: Конституція України, Закон України “Про державну службу”, Закон України “Про міліцію”, Закон України “Про оперативно-розшукову діяльність”, Закон України “Про боротьбу з корупцією”, Кримінальний кодекс України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, інші закони України, Укази Президента України, постанови Верховної Ради України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, міжнародні угоди України, а також спільні накази та накази міністерств і відомств, що мають міжвідомчий характер (про охорону праці, пожежну безпеку, охорону навколишнього середовища, бухгалтерський облік і статистику тощо) та інші нормативно-правові акти.
У своїй діяльності податкова служба України, як центральний орган виконавчої влади, та її працівники, як державні службовці, зобов’язані керуватися нормативно-правовими актами загальної юрисдикції. Тобто тими документами, дія яких розповсюджується не тільки на податкову службу та її працівників, але й на інші міністерства, відомства, установи та організації, а також на їх працівників та громадян України в цілому.
Друга група нормативно-правових актів (спеціальне законодавство) охоплює: Закон України “Про державну податкову службу в Україні”, Указ Президента України “Про затвердження Положення про Державну податкову адміністрацію України”, Закон України “Про Державний реєстр фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів”, нормативні акти, що регулюють систему оплати праці, соціального захисту та проходження служби працівників податкових органів.
На відміну від функціонування більшості центральних органів виконавчої влади України, діяльність органів податкової служби в основному врегульована спеціальними нормативно-правовими актами. Умовно їх можна поділити на три основні групи:
– нормативно-правові акти, що регулюють правовий статус податкових органів та їх організаційну структуру (Закон України “Про державну податкову службу в Україні”, Указ Президента України “Про затвердження Положення про Державну податкову адміністрацію України”, Указ Президента України “Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій”, Указ “Питання державних податкових адміністрацій” та ряд інших);
– нормативно-правові акти, що регулюють окремі напрями діяльності податкових органів (наприклад, Закон України “Про Державний реєстр фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів”, Укази Президента України “Про заходи щодо підвищення відповідальності за розрахунки з бюджетами та державними цільовими фондами”, “Про заходи щодо нормалізації платіжної дисципліни в народному господарстві України”, “Про застосування штрафних санкцій за порушення норм з регулювання обігу готівки”, Постанови Кабінету Міністрів України: “Про затвердження порядку вилучення готівки”, “Про затвердження порядку звернення стягнення на рухоме майно”, “Про Порядок координації проведення планових виїзних перевірок фінансово-господарської діяльності суб’єктів підприємницької діяльності контролюючими органами” та багато інших);
– нормативні акти, що регулюють систему оплати праці працівників податкових органів та проходження служби в податкових органах (Постанови Кабінету Міністрів України “Про умови оплати праці працівників органів державної податкової служби” та “Про затвердження Положення про спеціальні звання посадових осіб органів державної податкової служби” тощо).
Необхідність існування цих нормативно-правових актів викликана специфікою діяльності податкових органів, пов’язаною з виконанням надзвичайно важливої державної функції – забезпечення надходжень до бюджетів усіх видів країни. Виконання цієї функції державним органом – податковою службою України – потребує наділення її спеціальними правами та обов’язками, що виникають під час процедури збору податків та обов’язкових платежів.
До третьої групи (законодавство про оподаткування) належать: Закон України “Про систему оподаткування”, Закон України “Про бюджетну систему України”, Декрет Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори”, Закон України “Про податок на додану вартість”, Закон України “Про оподаткування прибутку підприємств”, Декрет Кабінету Міністрів України “Про прибутковий податок з громадян” та інші нормативно-правові акти.
Ці нормативно-правові акти є рамковими та відіграють роль законодавчих джерел для нормативного регулювання процесу оподаткування та використання бюджетних коштів.
Крім них, в Україні діє більше 300 законів про оподаткування, більшість з яких відіграють роль нормативно-правових актів спеціального призначення, тобто таких, що регулюють один або декілька видів податків, зборів чи обов’язкових платежів до бюджетів усіх рівнів. Ці документи містять не тільки безпосередні норми про оподаткування, але й регламентують діяльність податкових органів щодо їх прав, обов’язків та виконання певних процедур і функцій. До таких нормативно-правових актів можна, зокрема, віднести: Закони України “Про податок на додану вартість”, “Про оподаткування прибутку підприємств”, “Про акцизний збір на алкогольні напої та тютюнові вироби”, “Про плату за землю”, “Про патентування деяких видів підприємницької діяльності”, “Про податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин та механізмів”, Декрети Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори”, “Про акцизний збір” тощо.
Органи податкової служби України, виконуючи державну функцію щодо наповнення дохідної частини бюджетів усіх рівнів, керуються у своїй діяльності великою кількістю нормативно-правових актів з оподаткування, які визначають їх права та обов’язки, регламентують певні дії з податкового контролю. Умовно ці нормативно-правові акти можна розділити на дві категорії: нормативно-правові акти про оподаткування загального характеру та нормативно-правові акти спеціального призначення.
Органи ДПС не тільки застосовують норми права. У межах компетенції вони видають відомчі та міжвідомчі нормативні акти на основі та на виконання Указів Президента України, постанов Верховної Ради України, законів, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України.
Нормотворчість є правовою формою управлінської діяльності органів ДПС України. Її основне призначення полягає у створенні правової основи управління, тобто правових норм, які встановлюють, змінюють або відміняють певні правові відносини, що визначають зміст управлінської діяльності. Це внутрішня частина правової бази.
До внутрішньої частини правової бази належать положення, посадові інструкції, постанови, накази та інші нормативні акти, що розробляються у межах компетенції податковою службою або за її дорученням і визначають конкретні методи та прийоми управління (наприклад, Інструкція про порядок вилучення посадовими особами органів ДПС України у підприємств, установ та організацій документів, що свідчать про приховування (заниження) об’єктів оподаткування, несплату податків та інших платежів, затверджена наказом ДПА України від 01.07.98. № 316, Інструкція про порядок застосування та стягнення фінансових санкцій органами ДПС, затверджена наказом ГДПІ України від 20.04.95 № 28 із змінами та доповненнями, внесеними наказом ДПА України від 10.03.00 № 92, Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків державними податковими адміністраціями, затверджене наказом ДПА України від 11.12.96 № 29 із змінами та доповненнями, внесеними наказом ДПА України від 03.03.98 № 93).
Виходячи з наведеного, можна зробити висновки:
1. Перелік нормативно-правових актів, що регулюють діяльність податкової служби, занадто великий, а самі акти досить складні в практичному застосуванні.
2. Нормативно-правові акти не систематизовані та не кодифіковані.
3. Законодавчі акти не завжди чітко та повністю описують норми права, що призводить до появи значної кількості підзаконних актів.
4. Недосконалість нормативно-правових актів призводить до частої їх зміни та прийняття численних доповнень.
Основною причиною такого стану є не тільки вузькі проблеми законотворчості, але й створення нормативно-правової бази в умовах перехідного періоду до ринкової економіки: нові нормативно-правові акти створювалася в період дії старого законодавства або при повній відсутності такого, у зв’язку з чим вступали в протиріччя з ним, відставали або випереджали розвиток ринкових відносин.
Виходячи з наведеного, можливо передбачити, що існуючі проблеми у правовому регулюванні організації діяльності органів державної податкової служби будуть вирішені через прийняття Податкового кодексу.
Недостатня визначеність правового статусу елементів системи органів ДПС України не дає змоги в даний час навести чіткий перелік питань, з яких їх керівники можуть видавати нормативні акти. Разом з тим, практика свідчить про те, що податкові органи можуть видавати нормативні акти, які регламентують:
– організаційно-правові відносини в апаратах органів ДПС та питання їх взаємодії з іншими правоохоронними, державними органами у межах їх компетенції;
– організацію, удосконалення процесів управління в апаратах органів та їх структурних підрозділах, особливо щодо формування і функціонування надійної системи контролю;
– заходи управлінського впливу апаратів ДПА на систему органів і підрозділів, безпосередньо зайнятих у сфері боротьби із порушеннями податкового законодавства;
– ресурсне забезпечення служб, підрозділів та органів ДПС для виконання поставлених перед ними завдань.
Нормативний акт – правовий документ (акт), який виданий спеціально уповноваженою на те посадовою особою або органом управління, містить юридичні норми і розрахований на багаторазове використання та відносно невизначене коло осіб.
Підставою для видання відомчих нормативних актів можуть служити:
– приписи органів управління вищого рівня;
– рішення керівництва;
– план роботи органу;
– рішення колегії;
– ініціатива інших відомств та організацій;
– власна ініціатива.
Узагальнена процедура підготовки нормативних документів може бути подана у наступному вигляді:
– постановка питання про необхідність видання конкретного нормативного документа;
– підготовка до роботи над проектом документа;
– систематизація матеріалу, конкретизація проблематики, додаткове опрацювання матеріалу;
– підготовка проекту документа;
– попереднє обговорення проекту документа із зацікавленими службами та підрозділами;
– візування документа;
– обговорення проекту документа у керівника (на колегії, нараді);
– прийняття і затвердження документа;
– публікація (тиражування) документа, доведення його до виконавців і зацікавлених відомств, служб, посадових осіб.
Така досить складна процедура підготовки та прийняття нормативних документів має на меті попередити виникнення суперечливих, безперспективних документів. На етапі обговорення, погодження, візування проекту виявляються відповідність його чинному законодавству, правильність посилань на інші нормативні акти, наявність можливих помилок, практична необхідність і доцільність прийняття документа, обґрунтованість його форми й дотримання необхідних реквізитів, можливість внесення змін до діючих нормативних актів (у разі потреби).
Текст нормативного акта викладається простою, чіткою мовою, короткими фразами, що виключали б подвійне їх значення.
Формулювання повинні забезпечувати вичерпне регулювання питань. Чітко викладається зміст приписів, перелік (коло) органів, структурних підрозділів, посадових осіб, на яких вони поширюються.
Терміни вживаються в проекті тільки в тому значенні, яке прийняте законодавством.
Написання назв органу, підрозділу, підприємства, установи, організації, посад здійснюється у точній відповідності з їх офіційним найменуванням (повним, скороченим, умовним).
У приписах строк зазначається з обов’язковим наведенням місця, року.
Проекти відомчих нормативних актів друкуються на бланках встановленого зразка згідно зі стандартами на організаційно-розпорядчу документацію. У випадках, коли здійснення заходів, передбачених проектом документа, потягне за собою додаткові витрати, до проекту додаються відповідні фінансово-економічні розрахунки.
Проекти відомчих нормативних актів обов’язково офіційно погоджуються із зацікавленими структурними підрозділами, а у разі потреби – з іншими органами виконавчої влади. У разі незгоди із змістом проекту керівник зацікавленої служби додає свої письмові зауваження і візує проект. Якщо автори проекту не погоджуються із зауваженнями, то у довідці до проекту надають мотивовані заперечення та пояснення.
Усі проекти нормативних актів перед поданням на затвердження або на розгляд колегії підлягають обов’язковому розгляду підрозділами правового забезпечення для правової експертизи щодо відповідності їх вимогам чинного законодавства.
У випадку виявлення у проекті суперечностей законодавству чи невідповідності стандартам щодо його оформлення, відсутності необхідних віз, додатків тощо, проект повертається на доопрацювання із зауваженнями та пропозиціями.