Характерною особливістю діючої податкової системи є її певна недосконалість: неузгодженість і суперечливість окремих податкових законів, нестабільність, надмірне податкове навантаження на платників, безсистемне та невиправдане надання пільг, перекручування економічної сутності окремих податків та непристосування до переходу від адміністративно-командних до правових методів управління господарством. Усе це обумовлює необхідність реформування податкової системи, у першу чергу, шляхом створення всеохоплюючого – Закону Податкового кодексу.
Одночасно з цим повинна вдосконалюватись і податкова служба, основні напрями реформування якої передбачають:
– участь у вдосконаленні податкового та загального законодавства, спрямованого у бік його спрощення шляхом зменшення кількості податків, спрощення механізму обчислення податків, насамперед для фізичних осіб, зменшення податкової звітності, уніфікації бухгалтерського обліку у різних галузях господарської діяльності та приведення його до світових стандартів;
– ініціювання прийняття законів, які б встановлювали, що після прийняття законодавчих актів про оподаткування їх слід вводити в дію лише через рік, тобто із початком наступного фінансового року, при цьому стабільність ставок, пільг та правил оподаткування протягом трьох років із моменту введення в дію податкового законодавства повинно закріплюватись на законодавчому рівні;
– забезпечення безумовного виконання протягом усього періоду дії податкового законодавства щодо платників податків, які беруть участь у цільових державних інвестиційних програмах;
– введення регулюючих основ при оподаткуванні шляхом делегування податковим адміністраціям права надання відстрочок та кредитів залежно від фінансового стану платника податку та перспектив розвитку на термін до 3 років, у тому числі й на правах податкового кредиту;
– забезпечення застосування непрямих методів визначення бази оподаткування фізичних осіб шляхом створення системи контролю за їх витратами;
– вирішення питання щодо доцільності створення комп’ютерної системи, яка б дозволила накопичувати відомості про витрати громадян на дорогі покупки, проведення цивільних угод (біржові, нотаріальні і т. п.) та подальше порівняння цих даних із даними про доходи, вказаними у деклараціях громадян;
– приведення у відповідність загального й податкового законодавства шляхом виявлення та усунення протиріч між законами та нормативними актами.
Головною метою вдосконалення є модернізація структури податкової служби та практики її операційної діяльності відповідно до вимог ринкової економіки з одночасним забезпеченням стабільності надходжень до бюджету, контролем недоїмки та зменшенням тіньової економіки. Одночасно повинен бути забезпечений баланс між операційними та управлінськими вимогами, а також вимогами до автоматизації в обмежених часових рамках.
Варто зазначити, що теперішня практика роботи податкової служби свідчить про те, що значна частина часу витрачається на комплексні перевірки за дорученнями владних структур, на роботу в різних комісіях, яка не пов’язана з виконанням завдань, поставлених перед службою. У зв’язку з цим необхідно внести відповідні зміни до чинного законодавства щодо заборони залучення податкових органів до виконання невластивих їм функцій.
Важливою умовою успішного проведення структурної перебудови податкової служби, упровадження технологій і процедур є організація ефективної системи навчання персоналу кожного підрозділу податкової служби та платників податків, тому вся сукупність робіт із організації і проведення навчання – невід’ємна частина здійснення модернізації податкової служби і одне з найскладніших його завдань.
Таким чином, удосконалення діяльності податкової служби включає такі основні чотири елементи:
1) перехід податкових органів на функціональну структуру;
2) введення нових податкових технологій і процедур;
3) навчання податкових працівників і платників податків;
4) підвищення рівня інформатизації податкової служби.
Першим і найбільш радикальним кроком удосконалення управління податковою службою є перехід її підрозділів і всіх ланок на функціональну структуру.
У зв’язку з переходом на функціональну організаційну структуру виникне необхідність у наступному кроці, тобто у зміні традиційних технологій і процедур діяльності податкової служби, які полягають у повній комп’ютеризації усіх управлінських процесів і обробки даних, наданих платниками, та ефективному співробітництві з ними.
Таке вдосконалення забезпечить найбільш раціональне використання трудових ресурсів податкової служби та створить передумови для комплексного технологічного його розвитку. Крім того, структура органів управління, побудована за функціональним принципом, лише тоді стане ефективною, коли буде забезпечена високим рівнем навчального процесу щодо підготовки кадрів, а також забезпечення його доступу до комплексного інформаційного простору податкової служби.
Найважливішою особливістю модернізації діяльності податкових органів повинна стати умова, що під час її провадження підрозділи податкової служби повинні функціонувати в суворій відповідності до діючого законодавства України. Це передбачає виявлення функцій податкових органів, які виходять за межі сфери оподаткування і в перспективі повинні бути передані до інших державних відомств.
Напрями вдосконалення діяльності податкової служби повинні передбачати проведення досліджень із метою виявлення нормативно-правових положень, які знижують ефективність роботи податкової служби на конкретних ділянках і створюють проблеми в галузі розвитку інформатизації.
При здійсненні заходів щодо модернізації доцільно врахувати багатий практичний досвід адміністративно-територіальних і міжрайонних податкових органів України із функціонального розвитку й підвищення інформатизації роботи.
Концепція модернізації податкової служби може складатися з таких трьох взаємопов’язаних частин: домінанти системи “Самонарахування”, визначення її особливостей і обмежень; ідеології функціональної діяльності; проектів організаційної структури.
Напрями удосконалення податкової служби також включають розробку означених компонентів для обласного та районного рівнів.
Основним завданням при цьому є визначення функцій податкової адміністрації і переліку процедур, що забезпечують реалізацію кожної функції. Такий підхід дозволяє чіткіше описати функціональну систему податкової служби та запропонувати проекти організаційної структури усіх рівнів. Для проведення модернізації податкової служби передбачається розробка процедур районної державної податкової інспекції; процедур обласної державної податкової адміністрації.
Підготовка означених документів є практичним внеском для запровадження та подальшого розвитку нового й важливого напряму методологічної роботи державної податкової служби загалом. Цей напрям передбачає розробку податкових технологій, управлінських процедур, інструктивних матеріалів із функціональної діяльності податкової служби. Окремі інструктивні матеріали із функціональної діяльності розроблялися в центральному органі державної податкової служби України і раніше, але ця робота носила вибірковий, а не системний характер. Однак методологічна робота повинна набувати комплексного й постійного характеру, а успіх модернізації податкової служби значною мірою залежить від її якості. Після дослідного (експериментального) впровадження нових управлінських та податкових процедур і технологій необхідно розробити інструкції, методичні рекомендації, навчальні програми. Тобто забезпечити безболісний перехід підрозділів державної податкової служби на нову організаційну структуру та досягти ефективної роботи буде складно.
Розробка інструктивних, методичних і навчальних матеріалів для підрозділів державної податкової служби, які працюватимуть за новою функціональною структурою, потребуватиме активної допомоги центрального апарату і значної підтримки керівництва державної податкової служби України. Завершення модернізації податкової служби дозволить створити всі необхідні передумови для переходу на трирівневу систему нормативно-правового забезпечення нарахування і стягнення податків в Україні (1-й рівень – закони, 2-й – інструктивні матеріали щодо видів податків, 3-й – інструктивні матеріали, методики, комплексне навчання із бездоганного виконання функцій кожної ланки податкової служби).
У результаті реорганізації центрального апарату державної податкової служби України в грудні 1996 року були закладені важливі організаційні передумови для розвитку методології функціональної діяльності. Створені нові управління: примусового стягнення податків, управління по роботі з платниками податків, управління Державного реєстру фізичних осіб, управління АІС “Податки” юридичних осіб, управління апеляцій (розгляду податкових суперечок і претензійної роботи), управління організації документальних перевірок, яке включає також підрозділ перевірок крупних платників податків та відділ методології перевірок і податкового обліку, Головне управління податкової поліції, управління по боротьбі з корупцією, організаційно-розпорядче управління, управління економічного аналізу, управління наукових досліджень та наукових закладів, Центр перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для державної податкової служби України. Створення функціональних управлінь є головним імпульсом для розвитку модернізації всіх ланок податкової системи України.
Робота щодо вдосконалення структури та управління органами ДПС продовжується і зараз. Черговим стратегічним завданням для державної податкової служби України є забезпечення максимально можливої координації діяльності даних підрозділів. Вирішення такого завдання має принципове значення для проекту модернізації податкової служби, оскільки його результати безпосередньо залежать від розробки нових методичних матеріалів щодо відбору платників податків для документальних перевірок і ефективного збирання неплатежів (недоїмки). Необхідно здійснити експериментальне впровадження розробок функціональних управлінь державної податкової служби України у районних податкових органах, об’єктивно оцінити їх ефективність на практиці.
Особливої уваги заслуговує подальший розвиток податкової адміністрації у сфері інформатизації. Розробка системи електронної обробки даних при модернізації податкової служби відіграватиме важливу, але допоміжну роль, оскільки вона є лише інструментальним засобом доступу до інформаційних ресурсів податкового органу. Такий підхід до проектування системи електронної обробки даних базується на міжнародному досвіді інформатизації органів управління, що передбачає головним завданням модернізацію самих об’єктів управління з урахуванням вимоги інформатизації. Виконання такого завдання дозволяє значно спростити та стандартизувати розробки систем електронної обробки даних, зменшити затрати в цій галузі й ефективно використати вже нагромаджений досвід інформатизації податкових органів.
Вирішення потребують наступні проблеми:
– забезпечення ефективного обліку юридичних та фізичних осіб;
– удосконалення механізму нарахування і стягнення податків;
– досягнення повнішого обліку бази оподаткування;
– забезпечення контролю за додержанням податкової дисципліни;
– відбір платників податків для документальних перевірок і планування контрольної роботи;
– організації збирання (ліквідації) недоїмки;
– застосування штрафів і нарахування пені;
– обробка банківської інформації;
– розвиток статистичної звітності, розробка засобів економічного аналізу та прогнозування;
– організація функціональної та інформаційної взаємодії податкових органів з іншими державними установами.
У результаті розробки цих проблем мають бути підготовлені пропозиції щодо вдосконалення діючого податкового законодавства та інших нормативно-правових актів. Усі ці заходи потребують відповідного фінансування.
У випадку обмеження фінансових ресурсів модернізація податкової служби України може мати істотні негативні риси, зокрема: модернізація податкової служби може обмежитися лише посиленням контролю за загальнодержавними податками; виникнуть певні ускладнення в реорганізації роботи з фізичними особами та із справлянням місцевих податків і зборів; скоротяться можливості підготовки висококваліфікованого персоналу; певною мірою будуть згорнуті роботи в напрямі розширення взаємодії податкових органів з іншими організаціями; під час проектування системи електронної обробки даних стримуватиметься розвиток регіональної і централізованої обробки інформації (обробка первинної податкової інформації на районному рівні, забезпечення міжрайонного інформаційного обміну на обласному рівні, передача зведеної податкової інформації на регіональні та центральний рівні); у цей період не буде поштовхів для розвитку засобів зв’язку і телекомунікацій, що відповідно стримає розвиток системи електронної обробки даних.
Перераховані особливості не відповідатимуть комплексному підходу до розвитку податкової служби, оскільки зберігатимуться функції, що не змінюються. Крім того, підтримка модернізації міжнародними організаціями може мати жорстке обмеження та регламентацію позики.
Подальший розвиток функціональної структури державної податкової служби у будь-якому з напрямів модернізації неминуче призведе до необхідності вирішення вищезазначених обмежень і вимагатиме додаткових фінансових ресурсів.
У зв’язку з підвищенням рівня інформатизації податкових органів районної і обласної ланки виникне ряд специфічних проблем правового й інформаційного характеру: невизначеність юридичного статусу інформації на електронних носіях, здобутої у результаті електронної обробки даних із паперових документів; захист інформації у системі електронної обробки даних та під час її передачі каналами зв’язку; забезпечення ефективного контролю за доступом до інформації у системі електронної обробки даних.
Проблема невизначеності юридичного статусу інформації при електронній обробці даних носить правовий характер, і можливості її вирішення обмежені лише підготовкою пропозицій до законодавства та відповідних рекомендацій.
Концепція модернізації податкових органів передбачає виділення основних і допоміжних видів функціональної діяльності податкових органів. Кожний такий вид включає в себе конкретний набір функцій і може розглядатися як функціональний блок.
Основними видами функціональної діяльності податкового органу мають стати керівництво державною податковою інспекцією; робота з платниками податків, що включає: облік платників податків; прийом податкових документів та інформування платників податків; навчання платників податків; інформаційну роботу із зовнішніми організаціями; інформатизацію, що включає введення даних у ПК; облік податкових нарахувань і платежів; контроль за податковими нарахуваннями і платежами; формування статистичних звітів; відбір платників податків для документальних перевірок; відбір порушників податкової дисципліни; експлуатацію системи електронної обробки даних і системно-технічне обслуговування; документальні перевірки; виявлення і попередження порушень податкової дисципліни; збирання (ліквідацію, стягнення) недоїмки; контроль за використанням ЕККА; аналітичну й статистичну роботу; правове забезпечення податкової інспекції; зберігання паперових документів.
Включення традиційних податкових функцій (облік податкових нарахувань і платежів, контроль за податковими нарахуваннями і платежами, формування статистичних звітів, відбір платників для перевірок та відбір порушників податкової дисципліни) до окремого блоку функціональної діяльності – “Інформатизації” пов’язане з необхідністю повної автоматизації цих функцій (їх виконання забезпечує система електронної обробки даних).
До допоміжних видів, що забезпечують функціональну діяльність податкового органу, слід віднести: адміністративно-господарську діяльність; фінансову діяльність; забезпечення відомчого режиму.
Вищенаведені напрями діяльності податкового органу можуть виглядати як набір спеціалізованих функцій або одна комплексна функція. Кожна функція податкової інспекції складається з набору процедур, виконання яких і дозволяє реалізувати її на практиці.
Чітке виділення функцій податкової інспекції та податкової адміністрації та складу процедур є найважливішим елементом змісту модернізації податкової служби.
Нами наведені функції податкової служби районної ланки та процедур для кожної функції. Для їх систематизації був використаний практичний досвід, а також пропозиції і рекомендації обласних державних податкових адміністрацій. Велика методична й інформаційна допомога при їх підготовці була надана з боку міжнародних фінансових організацій, що дозволило використати світовий досвід розвитку податкової служби.
У даний час зазначені функції повністю або частково виконуються спеціалістами державних податкових інспекцій. Автоматизація цих функцій надасть змогу звільнити спеціалістів від рутинної роботи й використати їх на складніших ділянках роботи податкової інспекції (планування і здійснення документальних перевірок, ліквідація недоїмки, роз’яснювальна робота з платниками податків тощо).
Оскільки у діючій системі податкових органів країни передбачені додаткові рівні системи управління (міський, окружний) і значна кількість обласних податкових адміністрацій частково виконують функції районних державних податкових інспекцій (займаються нарахуванням і стягненням податків з платників), то вдосконалення податкової системи дозволить забезпечити необхідну інтеграцію функцій районного й обласного рівнів.
На підставі досвіду практичної роботи районних податкових органів можна виділити ряд функцій, які за своєю природою невластиві системі нарахування і стягнення податків, зокрема: ведення Державного реєстру підприємств; контроль за використанням ЕККА в торгівлі; розподіл податкових надходжень щодо бюджетів; забезпечення статистичної звітності у галузевому розрізі й за статтями бюджету; боротьба з контрабандою; повернення кредитів; викриття нелегального виробництва спиртних напоїв; контроль за формуванням цін; контроль за реєстрацією юридичних осіб (визнання реєстрації недійсною); контроль за порушенням валютного законодавства; надання консультацій із питань, що виходять за межі податкової системи (бухгалтерський облік тощо).
Державні податкові інспекції вимушені виконувати зазначені функції поряд з основною роботою – забезпеченням нарахувань і стягнень податків, що є значним додатковим навантаженням на персонал. При підготовці пропозицій із удосконалення податкового законодавства й інших нормативно-правових документів необхідно передбачити поступове скорочення подібних функцій.
Діяльність працівників податкової служби пов’язана із взаємостосунками з людьми – представниками різноманітних організацій-платників податків. У психологічній площині ці взаємостосунки відрізняються підвищеною емоційною напругою ділових партнерів, тому що внутрішньо вони готуються до протистояння можливим претензіям, потенційній конфліктній ситуації при здійсненні контролю, оскільки на суб’єктивному рівні контроль більшістю людей сприймається як прояв недовіри. Отже, для ефективного виконання своїх посадових обов’язків працівнику податкової служби необхідно знати психологію поведінки людини в діловій ситуації. Тому очевидно, що в податкових інспекціях має працювати психолог.
З метою підвищення ефективності зазначених перетворень запропоновані заходи визначають напрями та межі накресленої модернізації податкових органів.
Практична реалізація зазначених заходів передбачає необхідне технічне забезпечення державних податкових органів, упровадження сучасних засобів захисту інформації, розвиток системи телекомунікацій, правове забезпечення передачі інформації на машинних носіях і каналами зв’язку. Уся сукупність даних проблем може бути повністю вирішена лише в межах державного проекту модернізації податкової служби і для цього необхідні довгострокові та значні обсяги інвестицій. Упровадження проекту включає розробку типових рішень щодо розв’язання проблем у податкових органах, де здійснюватиметься експеримент, що в перспективі дозволить забезпечити планування і цілеспрямоване виділення коштів.
Контрольні запитання
1. Назвіть основні елементи вдосконалення діяльності державної податкової служби.
2. Наведіть основні організаційно-управлінські проблеми, що мають місце у роботі органів ДПС України.
3. З якою метою здійснюється модернізація податкової служби?
4. Що зумовлює необхідність реформування податкової служби?