1.3.1. Поняття, ознаки, сутність системи
Незважаючи на досить поширене поняття “система”, на сьогодні не існує загальновизнаного його значення.
Система – це сукупність елементів (частин), що утворюють єдине ціле та взаємодіють один з одним та навколишнім середовищем.
Назвемо основні ознаки системи:
1. Кожна система володіє сталими зв’язками між її елементами. Систему не слід розглядати лише як сумарний вираз, конгломерат якихось елементів (купа каміння, натовп не являють собою системи). У системах не можна змінювати елементів, не порушуючи зв’язків між ними.
2. Система володіє певною якістю, що не притаманно окремим її частинам.
3. Система і її частина не можуть розглядатись ізольовано одна від одної. Найбільш яскравим прикладом є зв’язок системи з її елементами у живому організмі.
4. Зв’язки системи з її частинами сильніші за зв’язки системи або її елементів з іншими системами. Таким чином, система, взаємодіючи з середовищем, виступає як єдине ціле.
5. Усі системи не є незмінними. Вони не є вічними, оскільки їм притаманні внутрішні суперечності, вони зазнають зовнішніх впливів. Будь-яка система переживає періоди свого зародження, становлення, розвитку, розквіту, занепаду та загибелі.
Перераховані системоутворюючі ознаки є універсальними та характеризують усі види систем.
Найбільш складними та значущими є соціальні системи, загальною ознакою яких виступає їх людська природа та сутність: соціальні системи створюються людьми, служать сферою діяльності та об’єктом їх впливу. Це зумовлює творчий характер соціального управління, з одного боку, та можливість виявлення суб’єктивізму, валюнтаризму, абсолютизму – з іншого.
Соціальні системи володіють певними ознаками.
1. Цілеспрямованість (наявність мети) системи, тобто організації, суспільства, класи, соціальні групи створюються або об’єднуються з певними цілями.
2. Наявність функцій системи (для досягнення певної мети система вживає певних зусиль, дій).
3. Прагнення до самозбереження (кожна система прагне збереження в існуючій якості; якщо система досить високоорганізована, то вона не тільки пристосовується, а й прагне впливати на інші системи).
4. Інформаційність (існування та розвиток соціальних систем не може здійснюватись без інтенсивного обміну інформацією між системою та середовищем, між ланками системи, між різними системами).
5. Відкритість (передбачає інтенсивний обмін із зовнішнім середовищем інформацією, предметами тощо. Ступінь відкритості залежить від об’єктивних (державна, службова та професійна таємниця) та суб’єктивних факторів (надумані причини, викликані бюрократизмом, необґрунтованими заборонами тощо).
6. Здатність до самоуправління, тобто до підтримання своєї діяльності в оптимальному для системи режимі з метою підтримання цілісності.
1.3.2. Поняття системи управління та її елементи
Кожна система управління складається з двох взаємопов’язаних підсистем: управляючої підсистеми або суб’єкта управління (тобто того, хто управляє) та керованої підсистеми або об’єкта управління (того, ким управляють).
До управляючої підсистеми належать усі елементи, що забезпечують процес управління, тобто цілеспрямованого впливу на колективи людей, зайнятих у керованих системах.
Від всебічного вивчення специфіки суб’єктів управління значною мірою залежить ефективність управління, яка досягається розмежуванням або об’єднанням функцій, визначенням мети на тому чи іншому етапі розвитку, запобіганням дублювання функцій тощо.
Головною кінцевою метою системи управління є не особиста діяльність, а організація та забезпечення належного стану її об’єкта. Останній може розглядатись двояко:
– як організована підсистема управління;
– як об’єктивні явища, процеси матеріального світу, що підлягають впливу, перетворенню та використанню.
Зміни в об’єктах зумовлюють етапи розвитку системи управління та оцінку ефективності її функціонування. Тому об’єкт управління володіє властивістю певною мірою впливати на управлінську діяльність за кінцевими результатами.
Більше того, об’єкт управління визначає стан функціонування суб’єкта, впливаючи на його побудову, організацію діяльності, вибір цілей, використання комплексу засобів їх досягнення.
Система управління складається із декількох однорідних груп елементів (технічних, технологічних, організаційних та соціальних).
Технічні елементи – збалансований комплекс окремих видів технічного обладнання спеціальних засобів.
Технологічні елементи – це елементи, що визначають розподіл політичної або духовної діяльності, матеріального виробництва на етапи, стадії, процеси. Як правило, такі елементи – це набір правил і норм, що визначають послідовність операції у процесі певного виду діяльності та управління ними.
Організаційні елементи – це елементи, які безпосередньо через розробку структури управління, відповідних інструкцій, положень та інших нормативних документів визначають раціональне використання технічних засобів, предметів праці, інформації, трудових та матеріальних ресурсів.
Економічні елементи – це сукупність господарських та фінансових процесів, операцій та зв’язків.
Соціальні елементи – сукупність соціальних відносин, що створюються в результаті спільної діяльності соціальних груп.
Прикладом системи управління є органи державної податкової служби, які складаються з великої частини специфічних у функціональному та організаційному відношеннях підсистем: податкова міліція, підрозділи, що займаються документальними перевірками дотримання податкового законодавства, податковими розслідуваннями, примусовим стягненням податків відповідно до норм чинного законодавства, а також підготовкою та підвищенням кваліфікації кадрів. Ці підсистеми функціонують і структуровані згідно з особливостями завдань, що виконуються та методів, що при цьому використовуються.
Складність організаційної побудови системи управління податковою службою обумовлена, з одного боку, багатогранністю функцій, що використовуються її підсистемами, а з іншого – їх розподілом з урахуванням адміністративно-територіального поділу України.
Зазначена система має центральні та місцеві органи управління. До першого належать ДПА України, до другого – податкові адміністрації в АР Крим, областях і містах Києві та Севастополі, а також усі податкові інспекції.
Кожний орган управління має свій апарат управління, що являє собою комплекс служб, які входять до його складу.
У системі апаратів управління, як правило, виділяють три основних рівні: стратегічний, оперативний, тактичний.
На стратегічному рівні на підставі вимог законодавства розробляються і приймаються найважливіші рішення за всіма напрямами організації функціонування ДПС України. Виконання таких рішень забезпечується шляхом централізованого керівництва з боку центрального апарату ДПА України.
Оперативний рівень характеризується повсякденним управлінням підлеглими органами та службами, що спрямований на здійснення постанов Верховної Ради, указів Президента, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з урахуванням соціально-економічних, географічних та інших особливостей регіонів. Даний рівень управління забезпечують ДПА АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя.
Тактичний рівень управління передбачає безпосереднє здійснення функцій у сфері контролю за дотриманням податкового законодавства, повнотою і своєчасністю сплати податків та інших обов’язкових платежів тощо, а також проведення в життя розпоряджень органів управління ДПС України вищого рівня.
Подібна диференціація містить певну умовність, яка, проте, не порушує наведеного принципу розмежування.
Центральним напрямом діяльності ДПА України є стратегічне управління системою органів ДПС України, тобто стратегічне управління. Разом з тим, у діяльності центрального апарату є елементи повсякденного оперативного управління обласним ДПА. Силами працівників апарату ДПА України здійснюється і тактичне управління в окремих регіонах, переважно в екстремальних ситуаціях (розкриття, розслідування податкових злочинів тощо).
Для системи органів ДПС України характерна розгалужена мережа зовнішніх і внутрішніх інформаційних зв’язків, що забезпечують органи державної влади інформацією, взаємний інформаційний обмін між органами ДПС України, її управлінськими ланками та службами тощо.
Організація і функціонування системи ДПС України базується на загальних принципах державного управління, які, проте, мають ряд особливостей.
1. Об’єктом впливу є певний комплекс суспільних відносин, що володіють специфічними властивостями. Властивості об’єкта визначають характеристики системи управління, її завдання, форми та методи діяльності.
2. Дисциплінарні вимоги, з одного боку, за рахунок того, що частину ДПС України складають підрозділи ПМ (проходження служби, звання, майже військова дисципліна, статути, присяга, форма тощо), а з іншого те, що більшу частину працівників складають цивільні податківці, яким теж присвоюються спеціальні звання.
3. Виконання органами ДПС України широкого кола обов’язків щодо здійснення нагляду за дотриманням посадовими особами та громадянами законодавчих та інших нормативних актів з питань забезпечення повноти і своєчасності внесення до бюджету обов’язкових платежів. Певним категоріям працівників органів ДПС України надано право розглядати та застосовувати до правопорушників заходи адміністративного впливу.
4. Реалізація системою ДПС України процесуальних функцій, тобто наявність права та обов’язку здійснювати податкові розслідування.
5. Використання, у межах закону специфічних методів оперативно-розшукової роботи й застосування до правопорушників спеціальних засобів впливу.