Глава 3. Правовые и организационные проблемы реформы системы органов исполнительной власти РФ
В современный период революционных изменений и реформ одним из факторов подъёма и развития является высокоэффективный государственный аппарат. Но, несмотря на установление нового механизма власти, о котором частично было сказано в предыдущих параграфах данной работы, «многие принципы построения государственного аппарата, методы управленческой деятельности остались прежними»[18]. Это весьма негативно складывается на работе власти.
В связи с этим было решено разработать программу модернизации различных институтов власти, в основу которой была положена административная реформа, результатом которой должно стать государство, адекватное современности и целям, перед которыми стоит страна. Об этом говорилось ещё в Послании Президента РФ Федеральному собранию 1998 года. В процессе модернизации не ставится цели разрушения механизма управления страной, а планируется цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим.
В первую очередь, планируется уточнить и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти. Ведь сейчас органы исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства. Так, например, планировалось создать чёткую систему федеральных органов исполнительной власти, ограничившись лишь федеральными министерствами, федеральными службами и федеральным надзором. Однако в последствии была создана более громоздкая система, описанная в § 3 предыдущей главы.
Во-вторых, планируется переход к управлению на основе собственной компетенции, что подразумевает избавление от рецидивов командной системы, которая существовала в советский период. Поэтому для каждого государственного органа, государственного учреждения, должностного лица необходимо очертить рамки его компетенции, установив чёткую ответственность за их решения и действия. Компетенция означает наличие полномочий, которые орган, учреждение или должностное лицо не просто вправе, но и обязаны применять для выполнения своих функциональных задач. Это выражается в принятии нормативных актов разного уровня, подробно характеризующих создание, функционирование, полномочия, а также различные вопросы, касающиеся конкретного органа, учреждения, должностного лица.
Наконец, административная реформа подразумевает освоение современных технологий управления, которые планируется внедрять в процессе реформирования исполнительной власти и государственной службы различными способами.
Но, административная реформа не будет ограничиваться только этими направлениями. По мнению авторов, реформа должна сопровождаться и изменением подходов к ресурсному обеспечению органов управления. Основными статьями расходов на управление должны стать содержание государственных служащих, а также затраты на информационное и аналитическое обеспечение решений.
Предполагается реформировать государственный аппарат, положив в основу «систему заслуг и достоинств». Такая система означает:
1.превращение государственной службы из службы «государевой» в службу подлинно гражданскую;
2.гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата;
3.отбор, продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей;
4.строгую определенность должностных обязанностей;
5.создание режима, обеспечивающего подконтрольность корпуса государственных служащих, с другой стороны - его правовую защищенность от произвола руководителей и средств массовой информации;
6.рационализацию затрат на содержание госаппарата;
7.повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации.
«Нынешняя организация работы госаппарата способствует коррупции»[19]. Поэтому важнейшей составной частью административной реформы - антикоррупционная реформа. Для изменения установки, ценностей, стереотипов поведения как чиновников, так и остальных граждан необходимо:
1.ввести в действие комплекс законов, в которых будут предусмотрены меры противодействия коррупции;
2.осуществить изменения в методах государственного регулирования экономики и социальной сферы;
3.укрепить подразделения правоохранительных органов, занятых борьбой с коррупцией;
4.реализовать меры организационного характера в ведомствах с целью предупреждения и пресечения коррупционного поведения;
5.мобилизовать усилия институтов гражданского общества по противодействию коррупции.
Также огромные проблемы возникают из-за непрозрачности в работе госаппарата. Для решения этой проблемы следует определить четкий перечень той информации, которую госорганы обязаны делать доступной обществу. Этот перечень должен быть установлен законодательно. Такая мера необходима как для развития гражданского общества, так и для формирования цивилизованной предпринимательской среды.
Период новейшей истории России характеризуется разрушением старого и формированием нового общества. Однако из-за плохого состояния системы органов исполнительной власти, на которые возложено проведение реформ, многие из них обречены на провал.
А состояние органов исполнительной власти катастрофическое. Уровень бюрократии за последние годы достиг небывалых пределов, а эффективность работы большинства органов оставляет желать лучшего. Даже сама система органов, их компетенция, функции, полномочия, принципы формирования и деятельности не были четко прописаны. А именно четкое закрепление в законодательстве таких вопросов является одним из признаков демократического государства, на звание которого претендует современная Россия. Чёткой структуры не было даже в системе федеральных органов исполнительной власти.
Именно поэтому в 1997 году была начата административная реформа, сутью которой является рационализация деятельности органов исполнительной власти. Была предпринята серия мер по реформированию системы органов исполнительной власти. Во-первых, за эти годы были приняты законы, регламентирующие структуру органов исполнительной власти, а также законы, детально регламентирующие деятельность отдельных органов исполнительной власти (самый главный из них - ФКЗ «О Правительстве РФ»). Так же предпринимаются меры (о них было сказано в главе III) для повышения эффективности работы системы органов исполнительной власти. Некоторые результаты уже есть, они уже даже ощущаются. Но для осознания эффективности данной реформы необходимо: 1.завершение реформы; 2.определённое время после реформы.
Такова ситуация с системой органов исполнительной власти.
Нормативные акты.
1.Конституция Российской Федерации 1993 года.
2.Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ«О Правительстве Российской Федерации»// Собрание Законодательства Российской Федерации, 1997, № 51, Ст. 5712.
3.Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1176«О системе федеральных органов исполнительной власти»// Собрание Законодательства Российской Федерации, 1996, № 34, Ст. 4081.
4.Указ Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года № 867«О структуре федеральных органов исполнительной власти»// Собрание Законодательства Российской Федерации, 2000, № 21, Ст. 2168.
5.Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 2000 года №«О формировании Администрации Президента»// Собрание Законодательства Российской Федерации, 2000, №23, Ст. 2387.
6.Указ Президента Российской Федерации от 16 октября 2001 года № 1230«Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»// Собрание Законодательства Российской Федерации, 2001, №43, Ст. 4071.
7.Постановление Правительства Российской Федерации от 20 июля 1998 года № 798«О предельной численности и фонде оплаты труда работников государственных органов Правительства Российской Федерации, государственных органов при Правительстве Российской Федерации, государственных органов при федеральных органах исполнительной власти»// Собрание Законодательства Российской Федерации, 2000, №41, Ст. 4091.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 октября 2000 года №760«О Регламенте Правительства РФ»// Собрание Законодательства Российской Федерации, 2000, №32, Ст. 3872.
9.Постановление Правительства от 27 мая 1993 года № 491«О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации»// Собрание актов Президента и Правительства РФ, 31.05.1993, № 32, ст. 2032.
10.Закон города Москвы от 28 июня 1995 года«Устав города Москвы» (в редакции закона города Москвы от 13 июля 2001 года № 32)// Вестник мэрии Москвы (приложение), август 2001.
Литература.
1.Агапов А.Б. Федеральное административное право России: Курс лекций. М., 1997.
2.Административное право./ Под редакцией И.И. Кинзакова. Воронеж, 2000. С. 19-27.
3.Административное право России: Конспект лекций./ Автор-составитель Л.В. Труханович. М., 2000. С. 35-47.
4.Адушкин Ю.С. Манохин В.И. Российское административное право. Саратов. 2000.
5.Исполнительная власть в Российской Федерации: Научно-практическое пособие./ Под редакцией А.Ф. Ноздрачёва, Ю.А. Тихомирова. М., 1996. С. 25-39.
6.Конин Н.М. Российское административное право: общая часть. Саратов, 2001, С. 129-132, 143-166.
7.Раздымалина Н.И. Административное право: Материалы к лекциям. Воронеж, 1998. С. 24-29.
8.Федеральные органы исполнительной власти. Правительство Российской Федерации, Федерации, Федеральные министерства: Структура. Положения, Перечень органов, включённых в ведение министерств. Справочник. М., 2000.
9.Хаманева Н.Ю. Административное законодательство Российской Федерации. М., 2000. С. 95-168.
10.Административное право. Учебник./ Под редакцией Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., С. 147-150.
11.ПосланиеПрезидента Российской Федерации Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 года // Российская Газета, №36, 24 февраля 1998 года.
12.ПосланиеПрезидента Российской Федерации Федеральному Собранию 2001 года// Российская Газета, №66, 4 апреля 2001 года.
13.ПосланиеПрезидента Российской Федерации Федеральному Собранию 2002 года// Российская Газета, № 71, 19 апреля 2002 года.