В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях», в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров.
При Павле I, одержимом идеей «все созданное Екатериной II изменить и переделать», был существенно ослаблен прокурорский надзор, в значительной мере были сокращены штаты органов прокуратуры как в центре, так и на местах. Однако в целом прокуратура продолжала оставаться активно действовавшим государственным органом.
Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II. Еще до судебной реформы, в 1862 г., Государственный Совет Российской Империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи». В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской Империи. К их числу относятся: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление «верховного» надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции); строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от «местных» влияний при принятии ими любого решения.
Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом Императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляло прерогативу Генерал-прокурора Российской Империи.
Юристы прошлого говорили, что «нет ничего более дорогого в государстве как дешевый суд». Российское государство стремилось уберечь служителей законности и правосудия от вступления на путь взяточничества и казнокрадства. В этом были достигнуты определенные успехи, хотя факты негативного характера были и тогда нередки. Необходимо иметь в виду, что прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Прокурор, занимая определенную должность, мог быть уверенным в своем будущем.[4]
Следует принять во внимание и такой фактор, как сословное представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. Только представители дворянского сословия, главным образом дворянства потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. В силу этого обстоятельства они являлись рьяными защитниками царского престола.
После убийства Александра II (1 марта 1881 г.) в период царствования Александра III принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и, наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором Н. В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.
Достаточно сказать, что военно-полевые суды, которые признавали лишь одну меру наказания – смертную казнь, только с 19 августа 1906 г. по 20 апреля 1907 г. вынесли свыше 1000 смертных приговоров. Военно-окружные суды не отставали от судов военно-полевых в применении репрессий в отношении революционно настроенных масс: только за период 1907-1909 гг. они осудили к смертной казни 3196 человек.
Таким образом, царская прокуратура была одним из тех государственных органов, который проводил в жизнь политику самодержавия по проведению массового террора против революционно настроенных масс.
Подводя итог этому небольшому историческому экскурсу можно сказать, что реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть до 1917 г., пока она не была ликвидирована вместе с рухнувшим царским самодержавием.
После Октябрьской революции Совет Народных Комиссаров 24 ноября 1917 г. принял Декрет о суде №1, которым были упразднены существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора.[5] В декретах Советской власти, написанных В.И. Лениным, подчеркивалась необходимость строжайшего революционного порядка, борьбы с контрреволюцией, саботажем, спекуляцией.
Революционная законность создавалась как одно из средств защиты завоеваний социалистической революции, советского государства от нападения классовых врагов пролетариата и подавления их сопротивления, а также как одно из средств борьбы за революционное переустройство общества на социалистических началах, одно из условий строительства социализма, охраны прав граждан.
В 1917 г. после победы Октябрьской революции требования по соблюдению революционной законности являлись актуальными с первых дней существования только что созданного государства. До создания прокуратуры надзор за правильным исполнением законов был возложен на Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), а также на НКЮ РСФСР (народный комиссариат юстиции) с его местными органами в системе губисполкомов. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 г. не были преобразованы в органы Главного политического управления. Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным органам. В течение весьма короткого времени надзор за исполнением законов осуществляли также органы Народного Комиссариата государственного контроля, пока в 1920 г. они не были ликвидированы в силу их малоэффективности.
Разобщенность всех перечисленных органов, отсутствие у них необходимых властно-распорядительских полномочий не могли обеспечить точного и единообразного исполнения законов в Российской Федерации.
Но уже и в то время были видны зачатки прокурорского надзора. Они содержались в деятельности коллегий обвинителей при Революционных трибуналах и Центральной коллегии государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК.
Правоведы того времени, в том числе и Н. В. Крыленко[6], весьма положительно отзывались о деятельности коллегий обвинителей.
Сложная обстановка периода новой экономической политики настоятельно выдвигала задачу учреждения самостоятельного государственного органа по надзору за соблюдением законов.
В докладе министра юстиции Н.В. Крыленко на IV съезде деятелей юстиции в 1921 г. подчеркивалась необходимость создания прокуратуры, независимой от местной власти, на которую возлагалось бы обвинение в суде, общий надзор, руководство следствием, а также предупреждение правонарушений.[7]
1 января 1922 г. был опубликован первый проект декрета о государственной прокуратуре, в котором предполагалось ее создание в составе Министерства юстиции с ограниченными полномочиями. Народный комиссариат юстиции по предложению В.И. Ленина подготовил проект Положения о прокурорском надзоре. В мае 1922 г. этот проект был вынесен на третью сессию ВЦИК IX созыва. Представленный проект Положения вызвал на сессии оживленную дискуссию. Оппозиция, главным образом в лице Каменева, Рыкова, Зиновьева и Осинского, решительно выступила против создания централизованной, независимой от местных органов прокуратуры. Они предлагали создать прокуратуру с «двойным» подчинением. С одной стороны, — центральной прокурорской власти, с другой, — губисполкомам.
Поставленный на голосование проект Положения о прокурорском надзоре не получил большинства голосов. Проект был передан для доработки в созданную сессией ВЦИК Юридическую комиссию, которая высказалась за «двойное» подчинение прокуроров.
В. И. Ленин, предвидя такой исход обсуждения проекта, 20 мая 1922 г. пишет письмо «О «двойном» подчинении и законности». В этом письме были выработаны принципы не только организации и деятельности органов прокуратуры, но и назначение революционной законности в только что созданном государстве.[8]
По предложению Н. В. Крыленко проект Положения о прокурорском надзоре был вынесен на постатейное голосование. Такое голосование состоялось 26 мая 1922 г. Постановление ВЦИК о принятии Положения о прокурорском надзоре 28 мая 1922 г. было подписано Председателем ВЦИК М. И. Калининым и Секретарем ВЦИК А. С. Енукидзе. Этот день считается днем образования прокуратуры.
С образованием СССР наряду с другими общесоюзными государственными органами были учреждены Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР. Заметной вехой в дальнейшем законодательном регулировании организационного построения и деятельности органов прокуратуры явилось постановлении ЦИК и СНК СССР от 29 июня 1933 г. об учреждении прокуратуры СССР.
С принятием Конституции СССР 1936 г. и Конституции БССР 1937 г. завершилось законодательное оформление правового статуса прокуратуры.
24 мая 1955 года принимается Положение о прокурорском надзоре, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР, этим Положением в своей деятельности руководствовались все органы прокуратуры СССР до 1979 г., когда Верховный Совет СССР с целью усиления прокурорского надзора принял новый Закон «О прокуратуре СССР».[9]
26 июня 1922 г. третья сессия ЦИК Белорусской ССР с целью осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью приняла Положение о прокурорском надзоре и учредила в составе Народного Комиссариата Юстиции Государственную прокуратуру.[10]