“Дальнейшее развитие разделённых властей шло несколькими параллельными путями:
· происходила централизация парламентских структур, смещение парламентаризма в центр со всей идеологией и техникой формирования представительной власти (её выборностью, принципами организации и т.п.);
· укреплялась и совершенствовалась центральная правительственная исполнительная власть и особенно её аппаратов, кадров государственных служащих;
· завершилось формирование возникшей в феодальном средневековье системы надзора и отправления правосудия, передачи судебных функций от властвующей (сеньориальной) верхушки — специализированным судебным органам”.[2]
Этот объективный процесс получил теоретическое обоснование в политико-философской теории разделения властей и сопровождался проектами гражданского общества и правового государства, и конституционного строя, реализация которых была необходимым условием эффективного разделения власти и в свою очередь зависела от разделения её на три относительно автономные, взаимосвязанные и контролирующие друг друга власти.
Сама идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий). Однако, как основополагающий принцип составного учения о демократическом государстве он был сформулирован Д. Локком и развит впоследствии Ш. Монтескье. При этом теоретическая база была подготовлена всем объективным ходом истории (о котором говорилось выше), а толчком к её оформлению послужили буржуазны революции в Англии (1640–1648гг.) и в последствии во Франции (1789–1794гг.).
В основании политической философии Локка (1632–1704гг.) и либерализма лежит идея собственности (“Трактаты о правительстве”). “Государство и гражданское общество покоятся на собственности (имелась в виду частная и личная собственность). В естественном состоянии, говорит Локк, люди, может быть, и живут благополучно, но им явно недостаёт многого для сохранения собственности. На основе общественного договора учреждается государство — социальный институт для охраны собственности и разрешения связанных с собственностью недоразумений…. Но и в государственном состоянии собственность не вполне оберегаема, например, от произвола абсолютной монархии. Для того чтобы охрана собственности не зависела исключительно от воли властей, люди создают законы и законодательство …. Но и в обществе законов вероятно беззаконие, поскольку всегда остаётся значительная свобода для толкования и применения законов …. Когда, например, судьями являются сами правители, они склонны судить, руководствуясь теми же целями, что и в процессе правления. А это чревато волюнтаризмом судопроизводства, фактическим беззаконием … . Д. Локк предлагает систему сдержек и противовесов — разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную с передачей каждой особому кругу лиц. Тогда, например, в правовом монархическом государстве законодательной властью может быть аристократический парламент, высшей исполнительной — король, а судебную имеет смысл пропорционально поделить между аристократическим и демократическим сословиями”[3].
В России идея разделения властей как принципа либерализма впервые в наиболее чёткой форме была выражена М.М. Сперанским (1772–1839гг.) в “Проектах и записках”. В своих проектах государственных преобразований Сперанский мечтал о конституционной монархии, которая управляла бы на “непременном законе”. Законность форм осуществления власти Сперанский прежде всего связывал с необходимостью разделения властей. “Законодательная власть должна быть вручена двухпалатной Думе, которая обсуждает и принимает законы, для чего собирается сессионно, один раз в год, начиная свою работу 19 сентября. Глава исполнительной власти — монарх участвует в деятельности Думы, но “никакой новый закон не может быть издан без уважения Думы. Установление новых податей, налогов и повинностей уважаются в Думе”. Мнение Думы свободно, и поэтому монарх не может “ни уничтожить законов, ни обезобразить их”, так как в своих действиях исполнительная власть подконтрольна представительному органу. Судебная власть реализуется судебной системой, включающей суд присяжных и завершающийся высшим судебным органом — Сенатом. Три власти управляют государством подобно тому, как человек своим организмом: обращаясь к закону, воле и исполнению. Сперанский предусмотрел и возможность объединения этих властей для согласного их действия в Государственном совете, состоящем частично из лиц, назначаемых монархом, а частично избранных по избирательному праву. Государственный совет заседает под председательством царя, он обладает правом законодательной инициативы, но законы, “коим вводится какая–либо перемена в отношении сил государственных или в отношении частных лиц между собой”, утверждаются непременно и исключительно Государственной Думой”[4]
Порядок в устроенном таким образом государстве охраняется законом. Нетрудно заметить, что проект Сперанского не только осуществлял принцип разделения властей, с учётом определённых сдерживающих факторов, но, и это очень важно, предусматривал механизм их согласованного действия, дабы избежать возможного противостояния трёх ветвей власти. Сперанский брал во внимание обстоятельство, чётко высказанное противником разделения власти Н.М. Карамзиным: “Две власти в одной державе суть два грозные льва в одной клетке, готовые терзать друг друга”.[5] Рассмотренные выше проекты механизма разделения властей Д. Локка и М.М. Сперанского подразумевали наличие монархии. Проект П.И. Пестеля (1793–1826гг.) — “Русская Правда” — в качестве формы государственного правления предусматривал республику — наиболее распространенную в настоящее время, и потому чрезвычайно интересен. Законодательная власть по проекту Пестеля, сосредоточена в Народном вече — “однопалатном органе, который избирается сроком на пять лет, с ежегодным переизбранием одной пятой его части, при этом “тот же самый может быть опять избран”[6]. “Никто не может распустить Народной вечи. Оно представляет волю в государстве, душу народа”.[7] Исполнительная власть — державная Дума — состоит из пяти человек, избираемых сроком на пять лет. “Ежегодно из Думы выходит один и заменяется другим выбором … . Все министры и вообще все правительствующие места состоят под ведомством и начальством державной Думы”[8]. Блюстительная власть — Верховный собор состоит из 120 человек, которые назначаются на всю жизнь и не участвуют ни в законодательной, ни в исполнительной власти. Кандидатов назначают губернии, а Народное вече замещает ими “выбылые места”. Каждый закон направляется на утверждение в Верховный собор, который не входит в его рассмотрение по существу, но тщательно проверяет соблюдение всех необходимых формальностей, и только после утверждения Верховным собором законопроект получает юридическую силу. В теории разделения властей, предложенной Пестелем, “принимается правило определённости круга действий”, то есть, чётко устанавливаются компетенции законодательной, исполнительной и блюстительной власти. Более того, Пестель настаивал на том, чтобы каждому государственному органу “были присвоены точные и неизменные функции”. Собор имеет серьёзные контрольные функции и на местах, так как назначает по одному из своих членов в каждое министерство и в каждую область. Главнокомандующие действующих армий также назначаются Верховным собором. — “Собор удерживает в пределах законности Народную вечу и державную Думу. Собор имеет право отдавать под суд чиновника любого уровня за злоупотребления. Механизм действия законодательной и исполнительной власти, а также государственное устройство определяется Конституцией”[9]. В последствии серьёзный вклад в развитие отечественной теории разделения властей внёс НМ. Коркунов (XIX в.) — (“Указ и закон”). Однако в России осуществление этого принципа стало возможным только в конце XX века.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
1) Принцип разделения властей может быть присущ только демократическому государству, — ни в рабовладельческом, ни в феодальном государстве он невозможен, так как сам принцип подразумевает наличие экономически свободного собственника — основного представителя общества, обладающего и политическими правами.
2) Для фактического осуществления этого принципа необходимы определённые объективные условия — достаточная степень развития производительных сил и отношений, а также субъективные — уровень политического сознания общества.
3) Теория права предлагает разные варианты механизма действия принципа разделения властей.
Теория разделения властей отнюдь не предполагает создание “китайской стены” между различными ветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается концепцией государственного суверенитета[10]. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, по существу, имело место переплетение разных по своей сущности властей – политической и государственной. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. На пример, акты с названием “законы” вправе принимать за редким исключением только представительный орган народа – парламент, олицетворяющий законодательную власть. Но, во-первых, в ряде стран понятие парламента является более широким, наряду с избираемой нижней палатой парламент включает не избираемую прямыми выборами верхнюю палату и главу государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето (от лат. “ветаре” – запрещать), что выражается в праве главы государства возвратить закон в палату на новое рассмотрение, глава государства участвует в осуществлении законодательной власти. Во-вторых, не только в чрезвычайных, но и в обычных условиях возможно так называемое делегированное законодательство или принятие органами исполнительной власти актов, имеющих законную силу (на основе конституционных норм регламентации власти).