Подводя итоги анализа системы законодательных органов России 1918-1993 гг. можно сделать вывод, что по сравнению с начальным этапом порядок формирования, структура и формы деятельности данных органов претерпели большие изменения, обусловленные требованием времени, изменившихся общественных отношений и политической обстановки.
2. Становление конституционных институтов
исполнительной власти
По Конституции РСФСР 1918 г. общее управление делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республики осуществляет Совет Народных Комиссаров (ст. 37), образованный Всероссийским Центральным Исполнительным комитетом (ст. 35). Порядку формирования, структуре и компетенции данного органа посвящена глава 8 Конституции РСФСР 1918 г. Совет Народных Комиссаров издает декреты, распоряжения, инструкции и вообще принимает все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни (ст. 38). При чём необходимо заметить, что согласно ст. 39 все постановления и решения СНК должен согласовать с Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом, а ВЦИК в свою очередь вправе отменить или приостановить всякое постановление или решение СНК (ст. 40). Все постановления и решения Совета Народных Комиссаров, имеющие крупное общеполитическое значение, представляются на рассмотрение и утверждение ВЦИК (ст. 41). Данное положение подчеркивает важность высшего законодательного, распорядительного и контролирующего органа РСФСР.
В ст. 43 даётся полный перечень Народных комиссариатов: а) по иностранным делам; б) по военным делам; в) по морским делам; г) по внутренним делам; д) юстиции; е) труда; ж) социального обеспечения; з) просвещения; и) почт и телеграфов; к) по делам национальностей; л) по финансовым делам; м) путей сообщения; н) земледелия; о) торговли и промышленности; п) продовольствия; р) государственного контроля; с) Высший Совет Народного Хозяйства; т) здравоохранения.
Каждый из названных комиссариатов возглавляет народный комиссар (ст. 42), а в соответствии со ст. 44 – при каждом народном комиссаре, под его председательством, образуется коллегия, члены которой утверждаются Советом Народных Комиссаров. Народный комиссар вправе единолично принимать решения по всем вопросам, подлежащим ведению соответствующего комиссариата, доводя о них до сведения коллегии, а в случае несогласия коллегии с тем или иным решением народного комиссара, коллегия, не приостанавливая исполнения решения, может обжаловать его в Совет Народных Комиссаров или Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ст. 45). Особо необходимо подчеркнуть положение Конституции РСФСР 1918 г. об ответственности СНК перед Всероссийским съездом Советов и Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом, изложенное в ст. 46. Это касается так же народных комиссаров и коллегий при комиссариатах (ст. 47). Завершающая главу, посвящённую Совету Народных Комиссаров, ст. 48, содержит положение о звании народного комиссара, а в частности: Звание народного комиссара принадлежит исключительно членам Совета Народных Комиссаров, ведающего общими делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, и никаким иным представителям Советской власти, как в центре, так и на местах присвоено быть не может.
В Конституции РСФСР 1925 г. Совету Народных Комиссаров посвящён п. «в» главы 3. При чём в отличие от ранее действовавшего Базового Закона в данном отдельно выделяется п. «г», содержащий положения о народных комиссариатах. СНК образован Всероссийским Центральным Исполнительным комитетом (ст. 30).[9]
В ст. 32 перечисляется состав СНК: Председатель Совета Народных Комиссаров, его Заместители и Народные Комиссары, указанные в ст. 37 Конституции РСФСР, а также уполномоченные Общесоюзных Народных Комиссариатов, назначаемые в порядке общесоюзного законодательства и имеющие право совещательного или решающего голоса. Важно отметить, что определение роли СНК в государственном механизме, содержащееся в статье 33 дублирует данное в статье 37 Конституции РСФСР 1918 г. Неизменными остаются и положения о том, что СНК издает декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории РСФСР (ст. 34); несет ответственность Всероссийским Съездом Советов и Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (ст. 35); постановление СНК может быть отменено или приостановлено Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов или его Президиумом (ст. 36).[10]
В ст. 37 изложен перечень народных комиссариатов: Высший совет народного хозяйства; внутренней торговли; труда; финансов; рабоче-крестьянской инспекции; внутренних дел; юстиции; просвещения; здравоохранения; земледелия; социального обеспечения. Сравнивая этот список с представленным в ст. 43 Конституции РСФСР 1918 г., можно сказать, что он значительно уменьшился (18 комиссариатов и 11 соответственно). Были упразднены: по иностранным делам; по военным делам; по морским делам; почт и телеграфов; по делам национальностей; путей сообщения; продовольствия; государственного контроля. При чём был образован ранее не существовавший комиссариат рабоче-крестьянской инспекции. Высший Совет Народного Хозяйства и Народные Комиссариаты Внутренней Торговли, Финансов, Труда и Рабоче-Крестьянской Инспекции, подчиняясь, ВЦИК, его Президиуму и СНК осуществляют в своей деятельности директивы соответственных Народных Комиссариатов (ст. 38). Комиссариаты возглавляют народные комиссары (ст. 39), при каждом из которых образуются коллегии (ст. 40). В случае если коллегия не согласна с единоличным решением народного комиссара, она может, не приостанавливая решения обжаловать его в Совет Народных Комиссаров РСФСР или в Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов. То же право обжалования принадлежит отдельным членам Коллегии (ст. 41). Так же как и Совет Народных Комиссаров, народные комиссары в своей работе ответственны перед Советом Народных Комиссаров и перед Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и его Президиумом (ст. 42) Контроль над народными комиссариатами со стороны высших органов государственной власти проявляется в содержании ст. 43: Распоряжения Народных Комиссариатов РСФСР могут быть отменяемы Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом, его Президиумом, Советом Народных Комиссаров РСФСР и в отношении распоряжений Объединенных Народных Комиссариатов РСФСР – одноименными Народными Комиссариатами СССР, в последнем случае – если они не основаны на точных предписаниях Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, его Президиума или Совета Народных Комиссаров РСФСР.
В Конституции РСФСР 1937 г. органам государственного управления посвящена глава 4. Статья 41 определяет Совет Народных Комиссаров как высший исполнительный и распорядительный государственный орган, образуемый Верховным Советом РСФСР (статья 40). Статья 42 говорит об ответственности СНК перед Верховным Советом РСФСР и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета РСФСР – перед Президиумом Верховного Совета РСФСР, которому подотчетен.
СНК издает постановления и распоряжения обязательные к исполнению на всей территории РСФСР и проверяет их исполнение (ст. 43-44). Данные положения дублируют ст. 34 Конституции РСФСР 1925 г. В ст. 45 представлены полномочия СНК: а) объединяет и направляет работу Народных Комиссариатов и других подведомственных ему хозяйственных и культурных учреждений; объединяет и проверяет работу уполномоченных общесоюзных Народных Комиссариатов; б) принимает меры по осуществлению народнохозяйственного плана; в) принимает меры по осуществлению государственного и местного бюджетов РСФСР; г) принимает меры по обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охране прав граждан; д) направляет и проверяет работу СНК автономных республик, руководит и проверяет работу исполнительных комитетов краевых и областных Советов депутатов трудящихся; е) образует, в случае необходимости, специальные комитеты и Главные Управления при СНК по делам хозяйственного и культурного строительства. Если же вернуться к предыдущему Основному закону, то там мы не найдём столь подробного изложения основных полномочий СНК.
Статья 47 говорит о том, что СНК образуется Верховным Советом РСФСР, при чём далее следует список состава: Председатель СНК; заместители председателя; председатель Государственной плановой комиссии; Народные Комиссары: Пищевой промышленности; Легкой промышленности; Земледелия; Зерновых и животноводческих Совхозов; Финансов; Внутренней торговли; Внутренних дел; Юстиции; Здравоохранения; Просвещения; Местной промышленности; Коммунального хозяйства; Социального обеспечения; Уполномоченный Комитета заготовок СССР; Начальник управления по делам искусств; Уполномоченные общесоюзных Народных Комиссариатов[11].
По ст. 48, депутат Верховного Совета РСФСР вправе обратится с запросом к Правительству или Народному Комиссару, и те обязаны дать ответ в течение 3-х дней. Народные Комиссары издают в пределах компетенции соответствующих Комиссариатов приказы и инструкции (ст. 50). Народные Комиссариаты делятся на союзно-республиканские и республиканские (ст. 51). Важно отметить, что в Конституции РСФСР 1925 г. такое разделение не проводится.
В соответствии со ст. 54 к союзно-республиканским относятся Комиссариаты: Пищевой промышленности; Лёгкой промышленности; Земледелия; Зерновых и животноводческих Совхозов; Финансов; Внутренней торговли; Внутренних дел; Юстиции; Здравоохранения. А к республиканским в соответствии со статьёй 55 в свою очередь относятся Комиссариаты: Просвещения; Местной промышленности; Коммунального хозяйства; Социального обеспечения. Данное разделение связано с тем, что союзно-республиканские Комиссариаты РСФСР руководят порученными им отраслями государственного управления РСФСР, за исключением лишь ограниченного числа предприятий по списку, утверждаемому Президиумом Верховного Совета СССР, подчиняясь как СНК, так и соответствующим союзно-республиканским Народным Комиссариатам СССP (статья 52), а республиканские Комиссариаты РСФСР руководят порученными им отраслями государственного управления, подчиняясь непосредственно Совету Народных Комиссаров РСФСР.