два уровня публичной власти ‑ государственной власть и муниципальная власть (местное самоуправление). Основными признаками государственной власти являются публичность, суверенитет, монополия на нормотворчество, монополия на легальное использование принуждения, моноцентричность, территориальная ограниченность. Местное самоуправление представляет собой децентрализованную форму организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает решение вопросов местного значения и исполнение нормативных актов органов государственной власти в пределах территории отдельных поселений самим населением либо образуемыми им органами. Будучи формой публичной власти, муниципальная власть отличается от государственной следующими признаками: отсутствием суверенитета, подзаконностью и подконтрольностью государству (государство определяет объем полномочий органов местного самоуправления, контролирует исполнение полномочий, переданных им на местный уровень).
Местное самоуправление в России проделало сложный и противоречивый путь развития. Его роль и значение в различные периоды истории неоднократно менялись, в связи с чем менялась и система взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Конституцией России 1993 года было провозглашен принцип независимости местного самоуправления и невключения его в систему органов государственной власти. В 2003 году с принятием закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» начался новый этап преобразований. Сегодня процесс реформирования системы местного самоуправления вступил в решающую стадию: с 2009 года Закон действует во всех субъектах Федерации без исключения.
Во взаимодействии государственной власти и местного самоуправления мы выделяем две стороны – социально-экономическую и политико-правовую (данная классификация предложена Т. Р. Гарром и Д. Кингом). Социально-экономическая сторона взаимодействия определяется налоговой и бюджетной политикой государства, возможностью органов местного самоуправления самостоятельно мобилизовать и использовать экономические ресурсы для выполнения своих функций, а также степенью финансовой зависимости от государства и подконтрольности в распоряжении ресурсами. Политико-правовая сторона включает в себя правовой элемент – институциональное регулирование местного самоуправления и его отношений с органами государственной власти и политическую составляющую – реальную практику взаимодействия между органами местного самоуправления и государственной власти.
Анализируя первые результаты муниципальной реформы, автор диссертации констатирует, что заложенный в Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности органов местного самоуправления не был реализован в практике муниципальной реформы по причине значительного усиления позиций субъектов Федерации, а отсутствие навыков самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях закрепляет их зависимость от региональной власти.
проблемы судебной защиты местного самоуправления. Как свидетельствует практика, в судейском сообществе отсутствует понимание принципиальных отличий местного самоуправления от государства, и, как следствие, не адекватно фиксируется сфера нарушений прав местного самоуправления. Это приводит к тому, что многие судебные решения основываются не на нормах муниципального права, а на политических предпочтениях, при этом субъект Федерации и находящиеся на его территории муниципальные образования, фактически, рассматриваются как единый публично-правовой и хозяйственный механизм.
Специальное внимание в исследовании уделено вопросу о влиянии региональных властей на органы местного самоуправления через партийные структуры и межмуниципальные ассоциации, которое существенно усилилось в последние годы. Анализируя региональную политическую практику, диссертант приходит к выводу о том, что в условиях формирования в стране системы с явным доминированием одной политической партии («партии власти») значительно возрастает риск зависимости органов местного самоуправления от государственных органов власти. Этот риск усиливается и в связи с тем обстоятельством, что в настоящее время закон обязывает муниципальные образования входить в региональные советы, которые дают государству возможность усилить свое влияние на органы местного самоуправления ‑ как в плане сотрудничества, так и в плане контроля. В диссертации показано, что власти субъектов федерации могут контролировать муниципалитеты через партийные организации, а также через широкий спектр неформальных практик, сложившихся в отношениях между представителями региональных и местных органов власти.
Реформа налогового законодательства оставила за муниципалитетами только два местных налога – налог на землю и налог на имущество физических лиц, которые не могут обеспечить расходные обязательства местного самоуправления даже в городах, а на уровне большинства мелких сельских поселений наполняют бюджеты максимум на 8 –10%. При этом в регионах по-прежнему сохраняется практика недофинансирования передаваемых государственных полномочий.
Контроль над местным самоуправлением передается в основном на уровень федерального законодательства, которое теперь детально регулирует организацию местного самоуправления, его финансирование, полномочия и предметы ведения. Вместе с тем, автор диссертации указывает, что изменения в законодательстве остро ставят вопрос о конституционности, и особенно эффективности проводимых преобразований.
для создания эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления, контроль государственных органов в определенных случаях возможен и необходим. Однако его средства должны применяться лишь в случае нарушения закона, а не использоваться для подчинения муниципальных властей политике, проводимой государством (регионом), поскольку в этой ситуации они не смогут эффективно выражать интересы местного сообщества.