Характерно, что автор патриотично не включил Российскую Федерацию в число “обреченных” государств. Между тем, такие исторические пророчества вызывают значительный скепсис. Для преобразования форм государственного устройства должны быть в наличие соответствующие юридические и политические причины. Однако, политическая конъюнктура скорее подчиняется сложным системам случайных факторов и вряд ли может быть объяснена и тем более предсказана на основе формально-юридических причин. Без анализа же таких причин выводы о
цикличности форм государственного устройства превращаются в подобие схоластического философского утверждения о том, что “все сущее бренно”.
Юридическая же практика показывает возможность существования как устойчивых, по крайней мере в течении нескольких столетий федераций (например, США, Швейцария), так и государств, изменивших свою форму государственного устройства несколько раз, в течении последнего века (Чехословакия, Россия).[51] Вряд ли такое различие может быть внятно объяснено тем, что время одних “уже подошло”, а других – нет. А если такое различие опирается на конкретные политико-юридические причины, то значит, их можно проанализировать и ответить на вопрос о том, в чем заключается разница между различными федеративными государствами и какие правовые факторы способствуют их стабильности, а какие – наоборот.
Ограничимся выводом о том, что федерация, как и унитарное государство, может быть, и бывает вполне устойчивым государством. Неизбежная же цикличность смен конфедеративно-федеративно-унитарных форм политико-территориальной организации представляется некоторой исторической натяжкой.
§3. Демократичность федеративной формы государственного устройства
Устойчивость федерации, как формы государственного устройства во многом основывается на особом характере устройства общефедерального правительства, в котором воплощены как представительство населения, так и представительство субъектов федерации. В этой связи можно сказать, что федерация является по своей природе более демократическим образованием, чем унитарное государство. Известное утверждение гласит даже, что федерация есть демократия в территориальном аспекте ее выражения.
Л.М. Карапетян полагает, что “федерация как структура, созданная однопорядковыми в смысле их равноправия образованиями, более, чем унитарное государство, способна противостоять тоталитаристским тенденциям, нередко свойственным органам центральной власти любого государства. Унитарное же государство лишено таких противовесов центру, какие имеет федерация в лице ее составных частей. При этом также нужно учитывать, что в федеративном государстве органы, имеющие право принимать решения и издавать законодательные акты, как правило, больше зависят от воли населения, чем соответствующие органы унитарного государства”[52].
Демократичность федеративной формы государственного устройства отмечает и многие иные авторы[53]. Б.С. Эбзеев раскрывает демократический потенциал федерации, через пять основных целей федерализма: примирение единства и разнообразия; защита от тирании центрального правительства; создание условий для участия населения в политическом процессе на нескольких уровнях власти; повышение эффективности центрального правительства через региональную конкуренцию; стимулирование новаторских идей в региональных правительствах[54].
Конечно же, не следует преувеличивать демократический потенциал федерализма. Демократические политические режимы вполне существуют и в унитарных государствах – Франции, Великобритании, Дании, Швеции. С другой стороны, ряд федераций – Индия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан – могут быть причислены к странам развитой демократии, лишь с достаточной
степенью условности.[55] Однако сама тенденция налицо: федеративные государства в любом случае основаны на принципе согласия, на консенсусе общегосударственной и региональных политических элит, а значит не могут превратиться в централизованную диктатуру не потеряв своего федеративного характера. Данное следствие принципа федерализма конечно же не означает автоматического возникновения развитой системы народовластия, но, по крайней мере, служит надежной гарантией от крайних форм тоталитаризма.
На это свойство федерализма обращает внимание и В. Е. Чиркин: “федеральная структура, во-первых, как правило, способствует выработке консенсуса в решении спорных проблем, а во-вторых, - благодаря ей у конфликтующих сторон имеются шансы легитимным путем отстаивать свои позиции… Это качество государства, основанного на федеративных принципах, несомненно повышает его эффективность, увеличивает социальную стабильность, снижает уровень конфликтного потенциала, присутствующего в обществе”[56]. Причем, Т.В. Коржихина полагает, что демократизация государственно-властных отношений особенно свойственна современным федерациям[57].
Наконец, в литературе обращается внимание на еще оно важное свойство любого федеративного государства – а именно, большая эффективность самих властных структур в федеративном государстве, большая приближенность их к населению, что должно способствовать уменьшению слоя бюрократии. Разветвленная структура государственной власти в федеративных государствах вкупе с присущими развитому гражданскому обществу многочисленными общественными организмами, стимулирует, по мнению ряда авторов, общественную активность населения, что создает определенные препятствия на пути усиления влияния бюрократии[58].
Однако, такие выводы представляются достаточно дискуссионными. Вряд ли существуют однозначные аргументы, свидетельствующие о том, что федеративная форма государственного устройства позволяет значительно сократить бюрократический аппарат, по сравнению с унитарным, Как было уже отмечено, двух и более уровневая организация государственной власти свойственна отнюдь не
только федеративным государствам, но и практически любому унитарному государству. Отличия унитарной и федеративной форм государственного устройства здесь проводятся не по факту наличия региональных органов власти, а по их природе, политической функции, порядку формирования и так далее[59].
Более того, при прочих равных условиях, федеративные государства даже более, по моему мнению, склонны к увеличению бюрократического аппарата. Происходит это по двум причинам, Во-первых, если в унитарных государствах создание региональных органов власти преследует прежде всего функциональную цель – рассредоточение полномочий, то органы власти субъектов федерации несут и политическую нагрузку – представление субъекта, как относительно самостоятельного политического образования, что вызывает необходимость создания дополнительных властных структур. Во-вторых, практически в каждом федеративном государстве на уровне субъектов существуют и отдельные общефедеральные органы власти, На них лежат функции реализации некоторых исключительных полномочий федерации и контроль за конституционностью и законностью осуществления государственной власти субъектов федерации[60].
Конечно, бесконтрольная централизованная власть в унитарном государстве еще больше свойственна к обюрокрачиванию. Однако нам представляется, что факторами, оказывающими решающее влияние на уровень бюрократии в государстве оказывается не форма государственного устройства, а высокий уровень правосознания, политико-правовой культуры в обществе, эффективность работы правоохранительных органов, наличие устойчивых демократических традиций, наконец, упомянутый выше “высокий уровень развития гражданского общества”. Однако, вряд ли можно всерьез утверждать, что федерация подразумевает наличие всех указанных факторов.
На основании выше изложенного, можно сделать следующий вывод, что степень централизации государства определяется объемом и содержанием полномочий, преданных для решения центральной власти или местным властям. Причины преобразования конфедерации в федеративное государство сводятся, во-первых, к необходимости учреждения сильной власти, во-вторых, причина состоит в необходимости создания централизованного государства, способного преодолеть раздробленность отдельных частей и обеспечить политическое единство, в-
третьих, создание федерации определяется необходимостью образования единого экономического пространства. Федерация, как и унитарное государство, может быть, и бывает вполне устойчивым государством. Неизбежная же цикличность смен конфедеративно-федеративно-унитарных форм политико-территориальной организации представляется некоторой исторической натяжкой. Устойчивость федерации, как формы государственного устройства во многом основывается на особом характере устройства общефедерального правительства, в котором воплощены как представительство населения, так и представительство субъектов федерации. Федеративные государства в любом случае основаны на принципе согласия, на консенсусе общегосударственной и региональных политических элит, а значит не могут превратиться в централизованную диктатуру не потеряв своего федеративного характера.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, я подведу итог своему исследованию: федеративное государство является суверенным государством, объединяющим территорию своих субъектов на договорной или конституционной основе. Управление в федеративном государстве основано на дуализме государственной и правовой системы, проявляющегося в разделение полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами, которое основано на федеральных законах и договорах между федерацией и ее субъектами. Но напомню - федерация всегда имеет приоритет осуществления государственной власти на своей территории.