Учитывая огромную важность развития института местного референдума в России, отсутствие централизованного федерального закона, регламентирующего принципы его проведения, а также наличие автономно развивающегося регионального законодательства, целесообразно подробнее остановиться на характеристике регионального законодательства о местных референдумах.
Заметим, что возможность проведения местных референдумов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов РФ, но степень проработанности этого вопроса различна. Большинство субъектов РФ предусматривают существование специального закона, регламентирующего порядок проведения местных референдумов. При этом необходимо заметить, что, исходя из двойственной природы городов федерального значения — субъектов федерации и территорий муниципальных образований, на их территории приняты и действуют законы, регламентирующие проведение как региональных, так и местных референдумов.[25] Так, в Москве и Московской области приняты: Закон "О местном референдуме в Московской области" от 28 декабря 1994 г., Закон г. Москвы от 14 февраля 1996 г. № 4 "О референдуме города Москвы", в Санкт-Петербурге действуют законы Санкт-Петербурга "О референдуме Санкт-Петербурга" от 18 июня 1996 г. № 72-29, "О местном референдуме в Санкт-Петербурге" от 6 июля 1996 , № 80-36. Уставом г. Москвы также предусмотрен местный референдум, однако закон, регламентирующий его проведении еще не принят.
С незначительными изменениями дали определение местному референдуму законодатели городов федерального значения:
ст. 1 Закона "О референдуме города Москвы": "Референдум города Москвы — голосование жителей Москвы по вопросам, отнесенным к предметам ведения города Москвы... является высшим непосредственным выражением власти жителей Москвы — проводится на всей территории города Москвы";[26]
ст. 1 Закона Санкт-Петербурга "О местном референдуме в Санкт-Петербурге": "местный референдум — форма непосредственного волеизъявления граждан, проживающих на территории муниципального образования, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставом муниципального образования и настоящим Законом";[27]
ст. 1 Закона Санкт-Петербурга "О референдуме Санкт-Петербурга": "референдум Санкт-Петербурга — голосование граждан, обладающих избирательным правом на выборах органов государственной власти Санкт-Петербурга, по важнейшим вопросам жизни Санкт-Петербурга, за исключением вопросов, которые в соответствии с настоящим Законом не подлежат вынесению на референдум".[28]
Нужно отметить, какие вопросы можно выносить на местный референдум, а какие нельзя. Распространилась практика путем референдума продлевать сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, досрочно их прекращать, давать согласие на освобождение от должности - и все это согласно действовавшим законам о местном референдуме, принятым, в ряде субъектов Федерации. Изданный в сентябре 1997 года Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" высказался на данный счет весьма недвусмысленно. В соответствии с п. 2 ст. 2 этого Федерального закона на местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления, причем законами субъекта Федерации, нормативными актами представительных органов могут быть установлены конкретные вопросы, подлежащие вынесению на референдум. В то же время согласно п. 3 этой же статьи Федерального закона на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий. приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления или об отсрочке этих выборов;
б) о формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе этих органов;
в) о принятии или об изменении бюджета и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
г) о принятии чрезвычайных или срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
На местный референдум не могут быть также вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.[29]
И хотя Федеральный закон сформулировал круг вопросов, которые могут быть вынесены на местный референдум, спор по этому поводу продолжается - уже в Конституционном Суде. Член Совета Федерации И.П. Александров и Председатель палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия Н.В. Коцюба оспорили в Конституционном Суде конституционность положения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления. Аргументируя конституционность оспариваемых положений, Конституционный Суд отметил, что ограничение круга вопросов, выносимых на местный референдум, Федеральным законом обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся выборов, также являющихся высшим выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и как следствие - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.
Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации.
Вопросы, выносимые на местный референдум, не могут ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, а также должны исключать возможность их множественного толкования. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ. Эти вопросы не должны противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству субъектов Федерации.[30]
Важные моменты при проведении местного референдума – от кого исходит инициатива его назначения и кем производится его назначение, то есть кто выступает субъектом назначения. Инициаторов местного референдума можно подразделить на три группы.
Первая – инициативная группа граждан. Анализируя законодательство о местном референдуме, можно отметить усложненные требования, предъявляемые к инициативной группе в московском законе, по сравнению с соответствующим законом Санкт-Петербурга. Правда, последним установлена более высокая численность инициативной группы (не менее 150 тысяч человек, проживающих на территории Санкт-Петербурга и обладающих избирательным правом, в то время как в Москве — не менее 100 тысяч жителей), но зато в московском законе выдвинуто дополнительное условие на территории одного административного округа должно проживать не более 15 процентов жителей, входящих в инициативную группу. Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербурге принадлежит не менее 5 процентам граждан, обладающих в соответствии с законодательством избирательным правом и проживающих на территории соответствующего муниципального образования. Вторая группа субъектов права назначения местного референдума — представительный орган местного самоуправления: Московская городская Дума и одна треть депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Однако в московском законе о референдуме не закреплена процедура реализации права на инициативу Московской городской Думой, тогда как Закон "О референдуме Санкт-Петербурга" достаточно полно регламентирует порядок реализации инициативы депутатов Законодательного собрания о проведении референдума Санкт-Петербурга. Третья группа — главы городов федерального значения: мэр Москвы и губернатор Санкт-Петербурга. В отличие от московского закона, порядок реализации инициативы губернатора Санкт-Петербурга о проведении референдума законодательно закреплен. Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербурге принадлежит органу местного самоуправления.
В связи с правом местных образований самостоятельно устанавливать положения об организации местного самоуправления, порядка деятельности их органов и должностных лиц при анализе законодательства о местных референдумах выявлены закономерные различия. Так, например, Московской городской Думе принадлежит исключительное право назначения референдума по вопросу об отрешении от должности мэра Москвы, а мэру Москвы принадлежит исключительное право назначения референдума по вопросам, поступившим в порядке гражданской инициативы. Таким образом, соблюдается принцип сдержек и противовесов ветвей власти. По вопросам назначения референдума Московская городская Дума принимает постановление, а мэр Москвы издает распоряжение. В случае, если мэр Москвы не назначит проведение референдума и не направит инициативной группе мотивированный отказ в установленный срок, референдум назначает и устанавливает дату его проведения Московская городская Дума. Если на референдум выносится вопрос об отрешении от должности мэра, Дума принимает постановление о проведении городского референдума не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов.