Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления - документе, принятом 15 октября 1985 г. большинством европейских государств в форме конвенции. В нем дается следующее определение местного самоуправления: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" [2] .
Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население (народ), а уже затем - органы местного самоуправления.
В странах Европы определения местного самоуправления близки по своему содержанию.
В ФРГ местное самоуправление означает "выполнение территориальными органами делегированных им государственных полномочий под собственную ответственность" [25,7]. В Финляндии под самоуправлением подразумевается "право коммун управлять своими делами с помощью муниципальных органов" [14, 53]. Во Франции децентрализация означает свободу для местных территориальных коллективов решать своими выборными органами и собственными средствами дела, рассматриваемые как имеющие местный характер [30, 9].
В итоге можно констатировать, что во всех отечественных и зарубежных определениях местного самоуправления имеются общие признаки, среди которых:
а) местное самоуправление - одна из основ государственного устройства, основополагающий принцип организации современного демократического общества;
б) местное самоуправление представляет собой систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения;
в) субъектом местного (территориального) самоуправления выступает население, проживающее на соответствующей территории и образующее целостную социально-экономическую общность (город, село, коммуна и тому подобное); местное самоуправление реализуется через представительные органы власти, избранные местными жителями, поэтому заинтересованными в успешной деятельности последних.
1.3. Основные модели местного самоуправления
Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления.
Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что «коммунальная глупость – не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности»[15, 54].
В мировой практике принято различать англосаксонскую, континентальную и советскую модели местного самоуправления [21, 68].
Советская модель местной власти функционировала не только в республиках распавшегося Советского Союза и в ряде бывших социалистических стран Восточной Европы, но и действует в настоящее время в КНДР, КНР, на Кубе, во Вьетнаме.
Для нее характерны следующие черты:
- правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными законодательными органами;
- принцип жесткой централизации управления;
- принцип патернализма;
- функционирование органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;
- отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов и так далее.
Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и так далее.
Ее черты [14, 79]:
- высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения;
- отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;
- отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).
Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, то есть из «центра», в США – штатами, то есть на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации.
Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Ее черты:
- сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, выборности и назначаемости;
- определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;
- ограниченная автономия местного самоуправления;
- наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.
Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона [30, 106]. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).
В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.
«Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем»[33]. Однако, сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, – сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления.
Глава II. МСУ в России: становление, современные тенденции развития
2.1. История развития местного самоуправления
в дореволюционной России
На Руси земли с давних времен пользовались автономией и самоуправлением. Структура политической власти древнерусского общества IX-X вв. состояла из народного собрания или сходов (вече), совета племенной знати (старейшины) и князя [19, 84].
Вечевые собрания представляли собой народные собрания, деятельность которых обычно сводилась к призванию со стороны князя, к разработке законодательства, решению вопросов войны и мира. В Новгороде в период расцвета самоуправления к этому прибавилось избрание и смещение посадников, тысяцких и владык, назначение воевод в городе и в провинции, контроль за деятельностью должностных лиц, внешние сношения, торговые соглашения с Западом, пожалование земель, установление торговых правил и льгот, установление повинностей населения и контроль за их отбыванием, контроль за судебными сроками и исполнением решений и в исключительных случаях непосредственное разбирательство дел.
В дальнейшем на Руси неоднократно преобразовывались центральная власть и местное самоуправление. В XV-XVI вв. верховная власть концентрировалась в руках великого князя и боярской думы, которая ограничивала власть князя. От центральной власти в города и волости для управления посылались наместники.
В 1549 г. Иван IV созывает Земский собор и проводит реформы как государственного аппарата, так и местного самоуправления. В ходе реформы местного самоуправления сформировывается земщина,как понятие противоположное государству. Особое значение этот термин получил в период опричнины. Все не вошло в опричнину было земщиной, во главе которого стояли свои земские бояре и даже особый земский царь – Симеон Бекбулатович (в 1574 г.). Разделение на опричнину и земщину продолжалось и после ссылки Симеона в Тверь, только опричнину и опричный заменили словами двор и дворовые [22, 544].