После принятия Закона О размещении заказов, в него неоднократно вносились и продолжают вноситься изменения. В частности первые изменения в Закон О размещении заказов были внесены еще до вступления его в силу – Федеральным законом №207 - ФЗ от 31.12.2005г.[9], вступившим в силу того же 31 декабря 2005 года, был устранен ряд юридических неточностей, содержащихся в Законе О размещении заказов, согласованы положения Закона О размещении заказов с другими нормативными актами, урегулированы отношения в сфере размещения государственного заказа, возникшие до вступления Закона О размещении заказов в силу.
С учетом первой практики применения Закона О размещении заказов в него были внесены изменения Федеральным законом №53 – ФЗ от 20.04.2007г.[10], направленные на совершенствование процедуры размещения заказа, а также устранение противоречий в самом нормативном акте, позволявших двояко толковать некоторые нормы Закона О размещении заказов на практике.
С этой же целью довольно обширные изменения внесены Федеральным законом №218 – ФЗ от 24.07.2007г.[11] Данным законом в Закон О размещении заказов была введена целая глава (Глава 2.1 Закона О размещении заказов).
С целью уточнения терминологического аппарата, а также ужесточения требований проведения торгов в Закон О размещении заказов внесены изменения Федеральным законом №308 – ФЗ от 30.12.2008г.[12] Также уточнен порядок документооборота при подаче и рассмотрении заявок, например введено требование участникам подавать заявки на участие в торгах прошитыми и пронумерованными, содержащими опись и скрепленными печатью (ч. 2.2 ст. 35 Закона О размещении заказов).
Существенные правки были внесены Федеральным законом №93 – ФЗ от 08.05.2009г.[13]: признана утратившей силу глава Закона О размещении заказов, регулирующая размещение заказов на поставки биржевых товаров на товарных биржах (Глава 7), уточнена процедура проведения открытого аукциона в электронной форме, в частности с 01 июля 2010 года снимается ограничение на максимальную цену лота открытого аукциона, проводимого в электронной форме с помощью сети «Интернет», установленное на сегодняшний день в размере один миллион рублей (ч.3 ст.32 Закона О размещении заказов). Этим же Федеральным законом вводится в действие с 01 июля 2010 г. отдельная глава Закона О размещении заказов, посвященная открытому аукциону в электронной форме (Глава 3.1).
Стоит отметить, что последние изменения вводятся в рамках реализации Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010.[14] В Концепции формирования электронного правительства отдельно отмечена необходимость внесения изменений в законодательные акты о закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд.
Таким образом можно сделать вывод о сложившейся к 2005 году необходимости принятия Федерального закона, урегулировавшего бы отношения, возникающие при проведении государственных закупок, принятие Закона О размещении заказов позволило установить единую для всех государственных органов и учреждений систему организации и проведения государственных закупок, а также наметить дальнейшие пути развития государственного заказа. В то же время стоит отметить, что Закон О размещении заказов на момент принятия был недостаточно проработан.
1.1 Анализ федерального законодательства
Основой для законодательства о государственных закупках служат положения Гражданского кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации – основных законодательных актов в соответствующих сферах регулирования.
Гражданский кодекс Российской Федерации[15] (далее по тексту – Гражданский кодекс, ГК РФ) определяет основные начала гражданских правоотношений: юридическое равенство участников данных отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, принцип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, а также необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав и их судебной защиты (ч.1 ст.1 ГК РФ). Гражданский кодекс, регулируя поставку товаров для государственных и муниципальных нужд, прямо указывает на государственный заказ как необходимое основание для заключения государственного контракта на поставку товаров (ч.1 ст.527 ГК РФ), на проведение подрядных строительных работ, проектных и изыскательских работ, предназначенных для удовлетворения государственных нужд (ч.1 ст.763, ст.768 ГК РФ), предназначенных для удовлетворения государственных нужд.
Бюджетный кодекс Российской Федерации[16] (далее по тексту – Бюджетный кодекс) устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства России (ч.2 ст.1 Бюджетного кодекса). Бюджетный кодекс также прямо указывает в статье 72, регулирующей размещение заказов для государственных нужд, на существование специального законодательства о размещении таких заказов.
Следует отметить, что изменения в данные кодексы вносились законодателем несколько позже введения в действие Закона О размещении заказов, например в вышеназванные положения Гражданского кодекса изменения были внесены Федеральным законом №63 – ФЗ от 02.02.2006г.[17], то есть на второй месяц действия Закона О размещении заказов. В отношении же Бюджетного кодекса наблюдается обратная ситуация: Закон О размещении заказов был приведен в соответствие с Бюджетным кодексом только Федеральным законом №218 – ФЗ от 24.07.2007г., по прошествии трех месяцев со дня принятия изменений в Бюджетный кодекс. Видится, что подобные цифры могут свидетельствовать о некоторой неэффективности и громоздкости механизма межведомственного согласовании принимаемых на федеральном уровне нормативных актов.[18]
Часть 1 статьи 2 Федерального закона № 94 – ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» определяет, что законодательство о размещении заказов состоит из самого Закона О размещении заказов и иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.
Прежде всего, стоит отметить, что в законодательство о государственном заказе входят по большей части федеральные акты. Обусловлено это тем, что Закон О размещении заказов принят практически полностью по вопросам, отнесенным Конституцией России к исключительному ведению Российской Федерации, а именно: установление порядка организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, установление правовых основ единого рынка, гражданское законодательство (п. «г», «ж», «о» ст. 71 Конституции России[19]). Следовательно, с принятием Закона О размещении заказов субъекты Российской Федерации лишились возможности принимать региональные нормативные акты по данному вопросу, за исключением случаев делегирования им полномочий по отдельным предметам, а также случаев, предусмотренных в переходных положениях Закона О размещении заказов до момента урегулирования таких вопросов законодателем на федеральном уровне.[20]
Перечень иных, помимо Закона О размещении заказов, законов, регулирующих государственные закупки, очень велик, он включает более 20 иных федеральных законов (хотя многие содержат лишь отсылочные нормы к Закону О размещении заказов): В частности, Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[21] в части 4 статьи 1 указывает на то, что отношения, возникающие в связи с закупками и поставками сельскохозяйственной продукции и продовольствия для федеральных государственных нужд, регулируются специальным законом, а именно Федеральным законом «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»[22]. В нем же поставка определяется как «форма организованных договорных отношений между товаропроизводителем (поставщиком) и потребителем (покупателем) готовой для использования <…> продукции <…>».
В Федеральном законе «О государственном материальном резерве»[23] поставка определяется как «закупка и (или) отгрузка (доставка) материальных ценностей в организации для хранения», а также содержится прямая отсылочная норма к Федеральному закону О размещении заказов (ч.1 ст.9).
Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»[24] в статье 29 прямо предусматривает возможность применения национального режима для размещения заказов для государственных нужд.
А также иные Федеральные законы «О коммерческой тайне», «Об аудиторской деятельности», «О защите конкуренции» - содержат антимонопольные требования к торгам, «О банках и банковской деятельности», «О космической деятельности», «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях» и т.д.[25]
Также немаловажно, что в ч.1 ст.2 Закона О размещении заказов устанавливается его приоритет над другими федеральными законами, принимаемыми по вопросам государственных закупок, они должны соответствовать Закону О размещении заказов, а в случае их противоречия друг - другу применяться должны положения последнего. Из данного правила имеется одно изъятие, предусмотренное ч.3 ст.1 Закона О размещении заказов: особенности размещения государственного оборонного заказа, заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв могут устанавливаться иными федеральными законами. Речь идет о Федеральном законе «О государственном оборонном заказе»[26] и уже упоминавшемся Федеральном законе «О государственном материальном резерве». Исключение сделано в связи с большой важностью данных вопросов не только для текущей деятельности государства, но и сохранения его целостности, обеспечения безопасности страны.